Regulação: a formação de um novo espaço de relações?

A proposta deste ensaio é, em termos gerais, discutir, a partir de conceitos da teoria bourdieuniana, a reconfiguração de alguns aspectos da prestação do serviço público de energia elétrica no país, sobretudo a institucionalização nos anos 90, de um novo modelo que fez surgir uma dinâmica com novos atores e novas relações.

Pretende-se levar esta proposta a cabo a partir da identificação dos agentes envolvidos no campo da regulação, destacando a posição de cada um deles nesse espaço, e discutindo o tipo de análise mais adequada para a compreensão da forma como os atores influenciam na tomada de decisões da ANEEL, ou seja, na produção e reprodução das regras que regem a relação entre os próprios agentes envolvidos no jogo regulatório. Resguardando os devidos limites quanto à apresentação de dados ainda não disponíveis, vez que a presente discussão faz parte de uma pesquisa que eu diria estar ainda em período de gestação, pretende-se lançar aqui alguns elementos que nos levem a esclarecer o papel da agência reguladora no setor de energia elétrica e, na medida do possível, obter indicativos que possam conduzir-nos a uma avaliação dos instrumentos de participação democrática da sociedade.

Pretendo descrever os fatos que dão sentido a este espaço de relações com a contribuição dos conceitos de Bourdieu, que firma:

Portanto, faz-se necessária uma abordagem histórica das transformações que levaram à construção desse novo espaço de relações para, em seguida, de posse dos elementos minimamente necessários, descrever objetivamente o campo em questão, conhecendo os sentidos que orientam as ações dos agentes envolvidos.

Estas importantes transformações ocorreram na própria estrutura do Estado brasileiro, especialmente em setores estratégicos para o desenvolvimento do país, sobretudo do ponto de vista econômico e social. Foram implementadas pelos protagonistas do processo de adequação do país à ordem econômica internacional deflagrada principalmente pelos Estados Unidos e Inglaterra desde o fim da Segunda Guerra Mundial. As estratégias para disseminar as idéias favoráveis ao “livre mercado” foram materializadas no Consenso de Washington, seguido por diversos países das Américas e de outras partes do mundo. Alinhado com a proposta ideológica desse “consenso”, o governo brasileiro, na década de 90, propôs e levou a cabo uma reforma que teve como principal bandeira o afastamento do Estado de vários setores da economia, através de um processo de privatização que abriu caminho e criou as condições necessárias para a instalação de investimentos privados, nacionais e internacionais, nesses setores, em particular o de energia elétrica, uma vez que a capacidade de investimento do Estado em infra-estrutura era dita como comprometida.

Esta política de cunho liberal refletiu-se diretamente na reforma da administração pública que, por sua vez, viabilizou a criação de instituições até então inexistentes na estrutura burocrática do país. Entre elas, a que figura como central para a discussão ora proposta é a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL)[1]. Foi criada para regular e fiscalizar o mercado de energia elétrica, mas o que a diferencia da estrutura tradicional pré-reforma é o seu status de órgão estatal independente da ideologia dos governos que se sucedam na direção do Estado.

Vale destacar a atribuição da agência reguladora na elaboração e na produção das resoluções normativas que definem as regras do jogo regulatório, em especial a relação entre os agentes, e situá-la como um dos pontos centrais na analise desta lógica, principalmente no entendimento de como se dá o processo de elaboração dessas resoluções e a forma de participação dos agentes.

O espaço onde se dão as ações e as relações objetivas definidas sucintamente compreende o que denomino metodologicamente de campo regulatório, tomando emprestado o conceito de campo de Bourdieu. Para este autor, o campo é o “espaço onde as posições dos agentes se encontram a priori fixadas. O campo se define como o locus onde se trava uma luta concorrencial entre os atores em torno de interesses específicos que caracterizam a área em questão” (ORTIZ, 1983, p. 19). Nesta mesma linha, Domingues afirma que:

Com a representação do espaço social, espera-se poder compreender o que está em jogo entre os seus participantes e que tipos de privilégios eles detém na disputa. Nele, estão dispostos os seguintes agentes: agência reguladora, governo, as empresas distribuidoras de energia em todo o território nacional, que podemos chamar de concessionárias, e os diversos usuários ou consumidores. Estes incluem, para os efeitos deste trabalho, os consumidores residências e industriais. Mencionados os quatro atores principais que compõem o jogo da regulação, a disputa que pretendo destacar é especialmente a que se dá entre os atores que ocupam os dois extremos no mercado de energia elétrica e que também figuram como atores principais, aos quais são direcionadas as decisões emanadas da agência reguladora: as empresas concessionárias e os consumidores. Cada um destes agentes direciona suas ações no sentido da maximização dos lucros, mas o êxito delas depende em grande parte do quantum social necessário a influenciar as decisões que asseguram vantagens no campo regulatório.

A agência reguladora, enquanto ente do Estado, atua principalmente baseada em critérios definidos em leis e em resoluções editadas por ela mesma. Uma vez definida e aprovada uma resolução, todas as decisões que compreendem um assunto inscrito nessa norma, e que envolva os agentes desse campo, são tomadas com base nos critérios definidos na respectiva resolução. Desta forma, considero de extrema relevância o processo de produção e revisão dessas resoluções no que tange à participação e à posição dos agentes neste processo de produção que, segundo o discurso da própria agência, se dá de forma democrática através de instrumentos de consultas e audiências públicas onde os agentes podem participar com sugestões que podem ser incorporadas ou não ao texto da norma.

No que tange a uma avaliação dos instrumentos de participação democrática da sociedade junto à agência reguladora, não se pretende aqui apresentar o resultado de uma pesquisa não realizada e, portanto, como diria Bourdieu, cair na tentação irresistível da explicação do tipo “isto é aquilo”.

Num contexto em que a energia se tornou um insumo de custo mais elevado, após o processo de privatização e de adoção deste novo modelo[2], em que se têm reajustes freqüentes nas tarifas e a definição de novos critérios que orientam a relação entre concessionárias e usuários, estes atores são considerados centrais na disputa por leis e/ou resoluções que garantam a maximização dos lucros para um ou outro grupo.

O grupo formado pelos consumidores é mais amplo, porém menos coeso e menos mobilizado, dividindo-se em dois subgrupos. Observa-se que quanto mais numeroso o grupo, menos organizado ele é, a exemplo da dispersão dos consumidores residenciais. Já os denominados grandes consumidores – industriais – muitas vezes possuem profissionais com atividade voltada exclusivamente para o monitoramento de questões ligadas à energia elétrica. Os diversos segmentos da indústria organizam-se sobretudo através das suas entidades de classe em níveis local e nacional – e ainda contam com a pressão de seus lobistas, o que anuncia a posse de um certo capital político.

O subgrupo dos consumidores residenciais retém esse tipo de capital na medida em que compreende a maioria da população e conta com certas políticas públicas do governo federal, mas é destituído de capital econômico significativo, ao contrário do subgrupo industrial, organizado e poderoso economicamente.

O grupo composto pelas concessionárias de todo o país, por sua vez, detém considerável capital econômico. Em sua maioria, fazem parte de grandes conglomerados[3] internacionais do setor energético e de investidores no mercado financeiro. A taxa de conversão deste capital em capital político me parece alta, o que lhes dá também certo nível de poder para influir na construção de leis e regulamentos. Podendo, ainda, capturar o ente regulador, o que desestabilizaria o relativo equilíbrio existente entre os agentes.

Aquele subgrupo, o dos consumidores, reivindica critérios que garantam desde um fornecimento de energia de qualidade, sem interrupções, até garantias quanto ao ressarcimento de bens danificados por problemas na rede elétrica, por atendimento pessoal digno, agilidade na execução de serviços, responsabilidade social das concessionárias, respeito ao cidadão consumidor ao invés de ações voltadas exclusivamente para o lucro e, sobretudo, tarifa a um preço menor – inclui-se neste item a luta em diversas esferas, inclusive a judicial, para conter os elevados índices de reajustes tarifários.

Já o grupo das concessionárias, em oposição ao anterior, luta para manter as garantias conquistadas e por critérios que não tenham como conseqüência o desembolso de capitais para aumento do nível de investimentos; critérios que não obriguem as concessionárias a indenizar clientes em casos diversos; a manutenção das regras que permitam a cobrança de taxas e multas nos casos de desvio de energia e de outra natureza; o direito de suspender o fornecimento de energia em diversos casos que não só os de inadimplemento a partir da primeira fatura, etc. E ainda, a luta constante por reajustes de tarifas, a exemplo do que ocorreu no Ceará em abril de 2007, quando a agência reguladora autorizou uma redução média na tarifa de 9,42%, enquanto a demanda da concessionária foi por um aumento de 16% no valor médio da conta de energia.

Supõe-se, pois, de acordo com Bourdieu, que, no mercado de energia elétrica e, conseqüentemente, no campo regulatório, manifestam-se relações de poder entre os dois principais atores – concessionárias e usuários – e que há aí uma distribuição desigual de capital social, que determina a força das posições que cada agente ocupa no seio desse espaço. Neste sentido, o campo regulatório se caracterizaria pela polarização dominante-dominado. O agente dominador seria aquele que possui o máximo de capital social, ao qual corresponderiam as práticas ortodoxas de conservação do capital acumulado, e o dominado, aquele que se definiria por uma quantidade menor de capital específico ao espaço em questão, sendo características deste as práticas heterodoxas que visam desestabilizar os primeiros.

A polarização entre ortodoxia e heterodoxia no mercado de energia elétrica é o reconhecimento da existência de interesses antagônicos e conflituosos em jogo, que ordena o funcionamento do campo regulatório. A constatação desta relação conflituosa reflete-se em uma das principais missões da própria ANEEL, que é a de dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre as concessionárias e seus clientes, conflito este materializado nos milhares de processos julgados anualmente pela agência reguladora e também nas ações judiciais em todo o país.

Com base nas informações dispostas até o momento, acredito poder afirmar que as concessionárias parecem se caracterizar melhor na posição de dominante, pelo seu capital econômico e, considerando ainda o processo histórico recente, pelo poder de intervenção dos investidores na produção das leis e cláusulas que vão reger os contratos de concessão no princípio do processo de privatização. Este grupo mantém uma posição ortodoxa, na medida em que defende a manutenção de status quo ao mesmo tempo em que luta pela maximização dos seus lucros.

O subgrupo dos consumidores industriais detém uma quantidade de capital econômico e político capaz de resistir à luta contra o grupo das concessionárias, mas parece ainda estar discutindo critérios atualmente garantidos por este último, ao mesmo tempo em que envidam esforços para a conquista de novos benefícios. O subgrupo dos consumidores residenciais, composto pela grande maioria da sociedade, não dispõe de capital econômico que possa ser considerado neste jogo, a não ser através de seus representantes políticos no parlamento, nas comissões e nos diversos órgãos de defesa do consumidor, o que poderia ser considerado, acredito, como um tipo de capital político. Desta forma, este subgrupo está efetivamente numa posição heterodoxa no mercado de energia elétrica e especialmente no campo regulatório, pois o seu poder de intervenção, apesar de ser potencialmente elevado, por se tratar de uma massa de consumidores, é pequeno por se exigir nesse sentido um nível de organização e mobilização considerável.

Por fim, que somente através de uma pesquisa aprofundada sobre os elementos ora elencados seria possível confirmar ou não a suposição posta. Acredito que a presente discussão seja apenas o foco de um debate mais completo e profundo e que, por sua vez, possa se transformar em diretrizes para um trabalho que venha efetivamente desvendar o jogo posto no âmbito do mercado e da regulação do setor elétrico brasileiro.

ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica. Lei de criação e outras informações. Disponível em www.aneel.gov.br. Acesso em 27 de outubro de 2007, 15h25m.

BOURDIEU, Pierre. A Gênese dos conceitos de habitus e de campo. In: O Poder Simbólico. Tradução de Fernando Tamaz. DIFEL Editora, 1989.

________. A variante “Soviética” e o capital político. In: Razões Práticas – Sobre a teoria da ação. Tradução de Mariza Corrêa – Campinas, SP: Papirus, 1996.

DOMINGUES, José Maurício. Estruturalismo e estruturação: Bourdieu e Giddens. In: Teorias sociológicas do século XX. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.

ORTIZ, Renato (Org.). A procura de uma sociologia da prática. In: Pierre Bourdieu: Sociologia. Tradução de Paula Monteiro e Alicia Auzmendi – São Paulo: Ática, 1983.

DIÁRIO DO NORDESTE. Energia Elétrica: setor produtivo destaca efeito acumulado de 2005 – matéria publicada em 19 de abril de 2006.

________. Ação Energia cai 9,33% em média – Caderno Negócios – matéria publicada em 19 de abril de 2007.

* Discente do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal do Ceará.

[1] Criada em 1996, a Agência assume o caráter de instituição técnica, composta essencialmente por funcionários públicos federais, com as atribuições de administrar os contratos de concessão do Estado com os grupos privados, reajustar periodicamente as tarifas, buscando a harmonização dos interesses envolvidos, mediando os conflitos entre poder concedente, concessionárias e os diversos tipos de consumidores. A Agência tem ainda a responsabilidade de fiscalizar técnica e comercialmente as instalações e operações das concessionárias em todo o país, devendo analisar e julgar, com base em critérios técnicos definidos, as falhas existentes, sejam elas detectadas nas suas inspeções fiscalizatórias ou nos conflitos entre empresas e usuários. Neste sentido, as concessionárias devem corrigir tais falhas, sob pena de sofrerem penalidades através de decisões da agência, podendo a punição, em última instância, se materializar na caducidade do contrato com o Estado e, consequentemente, na perda da concessão pública.

[2] O modelo de regulação adotado no país não parece, entretanto, estar bem definido. Há um grande debate sendo travado atualmente, envolvendo governo, oposição, associações representativas das agências reguladoras, da indústria e do comércio. A principal discussão gira em torno do papel das agências reguladoras, que é matéria do Projeto de Lei das Agências Reguladoras, PL nº 3337/04, em tramitação no Congresso Nacional. A partir dessa discussão se definirá um novo modelo de regulação para o país. De um lado o atual governo defende a criação de um modelo único de funcionamento de todas as agências reguladoras. Do outro lado, um grupo formado pela Associação Brasileira das Agências Reguladoras – ABAR, Federação da Indústria de São Paulo – FIESP, Confederação Nacional da Indústria – CNI, além de uma frente parlamentar, trabalha num projeto substitutivo, defendendo a independência efetiva das agências reguladoras. A idéia e alguns seminários promovidos pela ABAR têm sido apoiados também pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.

[3] As atuais principais concessionárias de energia pertencem a grandes grupos internacionais, como é o caso da Companhia Energética do Ceará – COELCE, sociedade anônima de capital aberto controlada pela espanhola ENDESA, um dos grandes grupos da Europa na área de energia, por meio da Investluz S.A, que possui 56,59% das ações e 91,66% do capital volante (COELCE, 2004).