por PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Doutor em Ciências Sociais, diplomata, autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e política externa do Brasil

Duro de crescer: obstáculos políticos ao crescimento econômico do Brasil

Em outubro 1988, ao saudar a promulgação da nova carta constitucional – a sétima ou oitava desde a independência, dependendo de como se considera a Emenda Constitucional de 1969 à Carta de 1967 – , o deputado Ulysses Guimarães, então seu pai putativo, apelidou-a de  “Constituição cidadã”. Será mesmo?

A julgar pelos efeitos provocados por ela na economia real do país, nos últimos vinte anos, ela mereceria talvez a alcunha de “Constituição madrasta”, uma vez que ela coloca obstáculos ponderáveis a um processo sustentado de crescimento econômico. Ou quem sabe, então, “Constituição corporativa”, tendo em vista os inúmeros arranjos feitos em favor de grupos especiais de cidadãos? O que distingue o Brasil, hoje, no contexto das economias emergentes, é precisamente o fato de que estamos crescendo menos da metade da média mundial e três vezes menos do que as mais dinâmicas economias emergentes.

Vejamos alguns dados recentes. Nos últimos anos, o Brasil conheceu uma formidável vitória na luta contra a inflação e na preservação de um dos pilares fundamentais do processo de estabilização macroeconômica iniciado com o Plano Real (1994). A elevação dos preços ao consumidor, que ameaçou esse processo ainda em 2002 e 2003, como conseqüência dos temores despertados com a disputa eleitoral naquele primeiro ano, despencou de mais de 16% para menos de 4% atualmente. Já o índice de risco-Brasil – medido pelo spread sobre a taxa básica dos títulos do Tesouro americano – caiu de 24 pontos para menos de 2 atualmente, o que é uma formidável inversão. Esta redução se deve, essencialmente, à política monetária do Banco Central, algo que foi difícil de aceitar em certos setores do pensamento econômico universitário, que passaram os últimos cinco anos condenando a autonomia de fato concedida ao Copom.

Esses dados são eminentemente positivos, sobretudo porque eles confirmam que o Brasil caminha para converter-se em um país “normal”, isto é, uma economia que apresenta taxas de inflação razoavelmente alinhadas com as médias mundiais, pelos menos para países emergentes, algo que não exibimos no último meio século, pelo menos. Em compensação, na frente do crescimento econômico, nosso desempenho é menos que brilhante, praticamente pífio, com uma taxa média de crescimento do PIB de menos de 3% ao ano desde o início dos anos 1990, em face de robustos 9% para a economia chinesa, de cerca de 6,5% para a economia indiana e de mais de 5% para a Coréia do Sul, não considerando os 7% da Irlanda.

A tendência declinante do crescimento econômico no Brasil não é de hoje, infelizmente, como sabem todos aqueles que convivem com as estatísticas do IBGE. Se convertermos o comportamento errático das taxas de aumento anual do PIB em uma linha tendência, veremos que sua inclinação é constantemente para baixo, desde o final dos anos 1970, quando ela deixa a casa dos 5% anuais, ostentados durante a maior parte do pós-guerra, para cifras inferiores à metade desse valor nos anos recentes.

De modo geral, dos anos 1940 aos anos 1980, o Brasil crescia a taxas superiores à média mundial, passando a exibir, a partir daí, um comportamento inferior ao do crescimento do PIB mundial. Em termos per capita, que é o que vale, finalmente, na vida das pessoas, as médias do período recente são extremamente preocupantes, uma vez que a taxa efetiva é próxima de 1,5% ao ano, o que significa que a renda per capita só dobraria em 75 anos, ou seja, o espaço de três gerações. Apenas para fins de comparação, a taxa do crescimento per capita atual da China, de cerca de 7,6% real ao ano, entre 1995 e 2004, significa que a renda dos chineses dobra em 17 anos, ou menos de uma geração. A continuar nesse ritmo, a China fará o Brasil passar a vergonha de ter a sua renda per capita ultrapassada por um país manifestamente pobre, ou dispondo, pelo menos de muitos pobres (algo como 300 ou 400 milhões de chineses, ainda).

A tabela abaixo reproduz o comportamento recente de algumas dessas economias:

Como se pode constatar, o Brasil foi a economia que menos cresceu em termos reais per capita, de todos os países em desenvolvimento, ficando até mesmo atrás de alguns desenvolvidos, como os Estados Unidos, só ganhando da Alemanha, que numa certa época já foi chamada de “a economia enferma da Europa”. Alguma razão deve existir para esse desempenho medíocre.

Os economistas do desenvolvimento costumam identificar um conjunto de fatores qualitativos, como constituindo requisitos necessários, mas não suficientes, para um processo sustentado de crescimento econômico (não confundir com “desenvolvimento”, que requer um processo sustentado de crescimento, com transformações estruturais no sistema produtivo, isto é, ganhos de produtividade, e distribuição social dos benefícios do crescimento). Estes requisitos podem ser resumidos nos elementos seguintes:

Requisitos para o crescimento:

1) Estabilidade macroeconômica

2) Microeconomia competitiva

3) Capacidade institucional

4) Qualidade dos recursos humanos

5) Abertura ao comércio internacional e aos investimentos diretos estrangeiros

Vejamos, rapidamente, cada um deles e como o Brasil tem se comportado em face desses elementos macro e microeconômicos.

1) Estabilidade macroeconômica

Desde o Plano real, o Brasil tem apresentado políticas macroeconômicas relativamente sólidas, com uma inflação baixa, contas nacionais razoáveis, isto é, tendentes ao equilíbrio, mas ainda caracterizadas por desequilíbrios setoriais (previdenciários, sobretudo) ameaçadores, e, desde 1999, uma taxa de câmbio competitiva, a despeito da valorização observada no período recente (e entre 1995 e 1999), o que, de toda forma, induz a ganhos de produtividade e ajuda a combater a inflação. Mas, a despeito de ter superado o histórico problema da vulnerabilidade financeira externa, o Brasil ainda sofre de grande fragilidade no comportamento futuro de suas finanças públicas, marcadas, como se sabe, por gastos exagerados em relação ao crescimento do PIB. Com efeito, os gastos públicos têm crescido duas vezes mais do que o PIB e do que a inflação, acarretando enorme pressão sobre o orçamento e, consequentemente, sobre a dívida. Uma projeção das tendências atuais indica, infelizmente, o crescimento contínuo das despesas públicas, sendo que a Constituição é em grande medida responsável por “gastos encomendados”.

2) Microeconomia competitiva

Uma microeconomia competitiva significa uma estrutura de mercados aberta e desprovida de barreiras a novos negócios, que devem ser o mais possíveis concorrenciais, ou seja, com a defesa efetiva da competição pelas autoridades governamentais encarregadas institucionalmente do setor, a ausência quase completa de cartéis e oligopólios setoriais e um mercado de capitais amplo e de fácil acesso. Infelizmente, o Brasil conhece diversos oligopólios setoriais e o ambiente de negócios é próximo do horroroso, se considerarmos a estrutura tributária, não apenas extremamente pesada, mas sobretudo ineficiente e altamente burocratizada. Conhecendo-se as tendências predominantes no Estado brasileiro, parece pouco provável que esse ambiente venha a mudar substancialmente no futuro previsível.

3) Capacidade institucional

Uma governança eficiente significa, em princípio, a remoção de incertezas políticas e a mudança no quadro de instabilidade legal que desestimulam os investimentos e prejudicam o crescimento. O Brasil conhece, indubitavelmente, uma situação de democracia estável, ainda que caracterizada por sua baixa qualidade institucional, com comportamentos rentistas inaceitáveis por parte de políticos e altos burocratas do Estado. A capacitação institucional de muitos quadros da burocracia pública apresenta deficiências preocupantes. Determinados serviços públicos apresentam uma situação deplorável de ineficiências e desvio de funções. A situação é tanto mais preocupante que o Brasil, no contexto dos países em desenvolvimento – e aqui cabe reconhecer o legado da era militar –, havia conseguido construir um Estado relativamente eficiente, dotado de uma burocracia bem organizada e “produtiva” (para os padrões desses países).

4) Qualidade dos recursos humanos

A qualidade da mão-de-obra, como sabem todos os economistas, é essencial para ganhos de produtividade. No Brasil, existe uma boa capacitação científica e gerencial, mas o ambiente legal deixa muito a desejar. A despeito do maior acesso educacional nos últimos dez anos, continuam a existir muitas diferenças regionais e sociais nos resultados de desempenhos exibidos nos diferentes ciclos da educação pública. Não é preciso lembrar que estamos muito atrasados na educação de massa e que a universalização foi seguida da baixa qualidade nos padrões. O Brasil tem desafios imensos nessa frente, uma vez que nossa mão-de-obra ostenta poucos anos de estudo – cerca de 5,5 anos, em média, comparados aos 11 anos, ou mais, dos trabalhadores da Coréia do Sul – e os resultados dos exames internacionais de desempenho escolar nos colocam nos últimos lugares da lista. Nossa educação pública é calamitosa!

5) Abertura ao comércio internacional e aos investimentos diretos estrangeiros

Como sabem também os economistas, o desempenho econômico de um país – isto é, os seus ganhos de produtividade – responde rapidamente ao maior incremento tecnológico de sua base produtiva e a uma maior inserção no intercâmbio global de mercadorias. Nesse particular, os progressos nessas áreas têm sido muito lentos, com a persistência de baixa inserção internacional no comércio de produtos mais demandados no mercado mundial. Atraimos poucos investimentos relativamente ao tamanho de nossa economia, realizamos, basicamente, exportação competitiva de commodities – e, futuramente, energia renovável – mas somos fracos nas manufaturas mais dinâmicas.

Numa palavra, como o Brasil se apresenta, hoje, no cenário mundial? O Brasil aparece, hoje, no âmbito da nova economia globalizada, como o país emergente menos preparado para crescer e exercer um papel mundial de relevo, com exceção, talvez, no campo das energias renováveis (biomassa, isto é, etanol e biodiesel, com ênfase no primeiro). O curioso de ser constatado é que nenhum dos problemas brasileiros comumente identificados – problemas nas contas públicas, má qualidade da educação, corrupção, ineficiência do Estado, ausência de competição no seu sistema econômico, baixo desempenho tecnológico – deriva da globalização; todos ele são “made in Brazil”…

Nos últimos vinte e cinco anos de história econômica mundial, tivemos países que podem ser chamados de “convergentes” –  isto é, economias que melhoraram o seu desempenho e que se aproximaram dos padrões econômicos conhecidos na OCDE; são elas as da Ásia Pacífico, da Ásia do Sul e países europeus que demandaram ingresso na UE – e países que claramente podem ser identificados como “divergentes”: eles estão na África, na América Latina e no Oriente Médio e são economias que permaneceram estagnadas ou retrocederam, relativamente (alguns em decorrência de choques externos (peso da dívida, por exemplo) ou até mesmo absolutamente (é o caso do fenômeno conhecido como falência política –  failed States –, com diversos exemplos africanos e, no caso da América Latina, do Haiti).

No caso do Brasil, não chegamos a esses extremos, mas pode-se, deve-se, reconhecer que nosso desempenho caminhou abaixo das possibilidades. Basta lembrar, por exemplo, que no ínicio dos anos 1960, o Brasil exibia o dobro da renda per capita da Coréia do Sul – grosso modo, cerca de 600 dólares, contra menos de 300 –, ao passo que, quarenta anos depois ela nos supera por um fator de 3 (quase 20 mil dólares em paridade de poder de compra, contra menos de sete para o nosso caso). Deve haver razões para esse desempenho pífio em termos de crescimento. De fato, no período recente, a taxa de crescimento anual do PIB brasileiro tem sido a metade da taxa mundial, enquanto o valor correspondente para os demais países emergentes representa 1,5 vezes aquela taxa. O Brasil é o “lanterna” dos emergentes e não há indicações que este comportamento possa ser alterado no futuro previsível.

As razões do não-crescimento e da inércia, no caso brasileiro, podem ser: (a) episódicas, ou seja, conjunturais, isto é, derivadas da inflação, da desorganização, ou até da instabilidade econômica, o que, sinceramente, não parece ser o caso, pelo menos desde o Plano Real, ou, então, desde a mudança de regime cambial em 1999 (com a introdução da flutuação); ou, então, essas causas podem ser: (b) sistêmicas, ou estruturais, o que provavelmente é o caso. O que o sistema político tem a ver com isto?

Comecemos pela Constituição “cidadã”. Ela tem estas particularidades: em seu texto, a palavra “direito” aparece 76 vezes; já a palavra “dever” aparece apenas 4 vezes; o conceito de “produtividade” comparece duas vezes, tão somente e “eficiência” uma única e solitária vez (apud: José Pastore, “O trem da alegria”, OESP, 21.08.07, p. B-2). Devem existir fortes razões para esta disparidade conceitual. Ao ver de alguns observadores, esta situação apresenta alguma coincidência com o fato de a elaboração constitucional ter ocorrido antes da queda doo muro de Berlim e da derrocada final do sistema socialista.

Pode ser: em todo caso, não deveria ser para nós motivo de orgulho especial verificar que o governo anuncia, até com certa euforia, que o programa “Bolsa-Família” atende a 11,1 milhões de famílias, um entre quatro brasileiros, ou seja, 25% da população total. Teria isto algo a ver, em outra vertente, com o fato de que a nossa “Carga de impostos é a maior da história” (Folha de S. Paulo, 22.08.07)? De fato, apesar da promessa do governo Lula de não elevar a carga tributária, os brasileiros pagaram, em 2006, o equivalente a 34,23% do PIB em impostos, contribuições e taxas. Todos os economistas conhecem a correlação empírica existente entre gastos públicos elevados e baixo crescimento do produto. Não se trata aqui de opinião, mas de fatos observáveis com uma simples consulta às estatísticas nacionais dos principais países (ver, por exemplo, este meu trabalho: “Uma verdade inconveniente ou: por que o Brasil não cresce 5% ao ano...”).

Os problemas brasileiros podem ser resumidos como segue: (a) uma institucionalidade precária, ou seja, um Estado predador, caracterizado por gastos públicos excessivos, na média dos países mais ricos (38% do PIB), para uma renda per capita seis vezes menor; (b) uma burocracia intrusiva, inimiga dos negócios e facilmente capturada por grupos e pessoas representando “interesses especiais” (geralmente apresentados como “estratégicos”); (c) elites políticas autocentradas, dotada de atitudes rentistas, o que inevitavelmente resulta em altos custos de transação, diminuindo o PIB potencial.

Todos esses fatores, combinados, provocam informalidade (que no Brasil supera 50% da população economicamente ativa e algo como 40% do PIB, para uma média mundial de 32%) e baixa produtividade do trabalho humano. Para inverter essa tendência, o governo precisaria eliminar as barreiras à produtividade, o que exige medidas de política econômica e social.

Resumindo: o Brasil aparece, no atual contexto mundial, como um país totalmente preparado para “não crescer”,  em virtude de seus impedimentos estruturais ou sistêmicos (ou seja, a sua baixa produtividade do trabalho) e de fatores não estruturais (em outros termos, derivados de políticas do governo). Esses dois conjuntos de elementos se combinam para manter o Brasil em baixos níveis de crescimento, agora e no futuro previsível.

Traçando uma lista dos obstáculos políticos ao crescimento econômico no Brasil, eles poderiam ser resumidos nos seguintes elementos:

1. Constituição detalhista, intrusiva, concedendo muitos “direitos” e demandando poucas obrigações;

2. Estado extenso, também intrusivo, perdulário, gastador, “burrocrático” e gigantesco;

3. Regulação microeconômica hostil aos negócios e ao trabalho, dando pouco espaço às relações autoreguladas e diretamente contratuais;

4. Monopólios em excesso: cartéis e restrições de mercado, pouca competição e muitas barreiras a novos ofertantes de bens e serviços;

5. Reduzida abertura externa, seja para comércio, investimentos ou fluxos de capitais, criando ineficiências, altos custos e preços, ausência de competição e de inovação;

6. Sistemas legal e judicial atrasados, permitindo manobras processuais que atrasam a solução das disputas e que aumentam os custos de transação.

Se ouso apresentar uma lista de reformas políticas, elas poderiam ser expressas nos elementos seguintes:

1. Política (partidos e regime eleitoral);

2. Tributária (difícil, por causa da organização federativa);

3. Educacional (que será obstaculizada pelas corporações existentes);

4. Seguridade social (que se choca com privilégios remanescentes no setor público);

5. Trabalhista (uma das mais duras, pois o Brasil converteu-se numa República sindical);

6. Governança (ainda mais difícil, em vista do perfil da representação política).

Em todo caso, apresentando sintéticamente os principais elementos de uma agenda de reformas, e sem nenhuma ilusão quanto à sua factibilidade, o esforço poderia ser dirigido a:

1. Reforma Política:

Começar pela Constituição (operar uma “limpeza” em regra, remetendo diversos dispositivos para a legislação infra-constitucional); efetuar uma redução das legislaturas nos três níveis da federação (já que a representação não apenas é excessiva, mas provoca gastos em excesso); elaborar uma reforma eleitoral, com a introdução do sistema distrital misto de seleção e de representação; por fim, tentar uma reforma partidária (ainda que ela seja manifestamente difícil, também, em vista do autismo político que caracteriza as lideranças partidárias).

2. Reforma Tributária:

Ela será obviamente dificultada pelo problema da federação e, por isso mesmo, não poderia ser um simples arranjo formal, e sim uma reforma completa (macro e micro), com simplificação tributária e disposição de se reduzir a carga tributária total, ainda que de forma gradual e talvez até mesmo lenta. Em todo caso, ela deveria ser colocada no contexto de uma continuidade da abertura econômica, com liberalização ampliada do comércio exterior e dos investimentos diretos estrangeiros e com novos incentivos à inovação (na linha de do respeito à propriedade intelectual).

3. Reforma Educacional:

Deveria estar centrada no ensino básico, tendo como eixos centrais a capacitação dos professores dos ciclos fundamental e médio e o reforço do ensino técnico-profissional. A dificuldade principal aqui parece ser a introdução de um regime meritocrático de avaliação e de remuneração. Não é preciso dizer que a tarefa principal dos governantes seria concentrar os recursos nos dois primeiros ciclos, uma vez que a pirâmide de gastos do governo no ensino público – que é, de fato, uma grande pirâmide – está completamente invertida. Quem conhece os resultados dos exames internacionais de avaliação de desempenho dos nossos alunos do primário e do ciclo médio sabe que essa missão é absolutamente crucial. Por fim, deve-se conceder, de imediato, autonomia universitária às IFES, mas obrigando-as, ao mesmo tempo, a elaborar orçamentos administrados por claros princípios de premiação por desempenho, de avaliação dos resultados individuais e de aferição de mérito em bases não isonômicas.

4. Reforma da Seguridade social:

Para acabar, em primeiro lugar, com o festival de privilégios remanescentes, seria preciso reduzir vários benefícios abusivos do setor público, ou seja, suprimir alguns regimes especiais que insistem em permanecer. De forma geral, seria importante, do ponto de vista do equilíbrio das contas públicas, ampliar os prazos de aposentadoria e as idades mínimas, modular as contribuições em função de regimes complementares de poupança compulsória (como os regimes de capitalização administrados setorialmente) e diminuir os desincentivos derivados dos direitos garantidos, que atuam como um indutor perverso da informalidade e do não-recolhimento (já que os situados nos estratos de salário-mínimo preferem não contribuir, uma vez que terão direito ao benefício, independentemente de terem, ou não, contribuído para o sistema durante sua vida ativa).

5. Reforma Trabalhista (e sindical):

Trata-se, obviamente, da flexibilização da legislação laboral (por mais que isto possa chocar as “almas cândidas”), no sentido de se ter mais contratualismo e mais negociações diretas entre as partes, em lugar da rigidez das normais atuais. No plano dos conflitos, em grande medida criados artificialmente por essa mesma legislação, o objetivo deve ser, pura e simplesmente, o da eliminação da Justiça do Trabalho, ela mesma criadora de conflitos, além de custar acima dos valores que são objeto de julgamento. No plano sindical, consoante uma velha demanda do “novo sindicalismo” – que se converteu rapidamente em “velho” e parece ter-se acomodado às benesses da República sindical –, a meta é claramente a da extinção da Contribuição Sindical, que cria sindicatos de papel (quando não deliberadamente corruptos).

6. Reforma da Governança:

Sem nenhuma ilusão de que isto venha a ocorrer, o objeteivo seria uma redução radical do governo (ou colocá-lo sob dieta estrita). Infelizmente, a sociedade brasileira ainda não se convenceu de que o Estado, em lugar de ser o indutor do desenvolvimento, que ele foi num passado distante, converteu-se, de fato, no mais poderoso obstrutor do processo de crescimento econômico, dilapindo recursos da sociedade e desviando investimentos para seus gastos correntes. Caberia, assim, retomar as privatizações (uma vez que as PPPs constituem, se tanto, em uma maquiagem, uma privatização disfarçada), reforçar as agências reguladoras (que foram deliberadamente sabotadas, ou aparelhadas no período recente) e introduzir um conjunto de reformadas ainda mais ousadas no plano administrativo (como, por exemplo, o fim da estabilidade do funcionalismo público).

Existe alguma chance de sucesso, para um programa como esse? Talvez, embora, pessoalmente, eu considere isso praticamente impossível, em vista da chamada “consciência cidadã”, hoje comprometida com as supostas “benesses do Estado”. As pessoas, em geral, demandam “mais Estado”, grande parte dos formandos desejam fazer um concurso público e aceder a salários que são, na média, o dobro daqueles vigentes no setor privado, desfrutando, ademais, dos demais benefícios vinculados ao atual regime do funcionalismo público (entre eles o da estabilidade no emprego). As razões para o pessimismo, portanto, são reais.

Em todo caso, na ausência de reformas – não necessariamente as delineadas aqui, mas funcionalmente equivalentes –, o Brasil estará provavelmente condenado ao atraso relativo, em comparação aos demais emergentes, e ao baixo crescimento pelo futuro indefinido, com a preservação da atual estrutura social iníqua e uma baixa dinâmica nos processos de inovação e de modernização. Exemplos de lenta decadência econômica abundam na história mundial e o Brasil certamente não é o primeiro a enfrentar esse tipo de problema: a Grã-Bretanha (até os anos 1980) e a Argentina (a partir dos anos 1930), por exemplo, constituem duas evidências inegáveis de longa decadência e de empobrecimento contínuo de suas populações respectivas. Talvez o Brasil siga pelo mesmo caminho nos próximos 20 anos, ou mais.

Eu gostaria de acreditar que não. A responsabilidade está com cada um de nós…

por PAULO ROBERTO DE ALMEIDA