A sobre-representação legislativa e a questão orçamentária no Brasil

Procurando a unidade na diversidade, Montesquieu via a geografia (a extensão territorial, em particular) como condicionante das instituições políticas e da organização do governo; procurando a unidade na diversidade, os economistas do setor público contemporâneos notam que a função alocativa do setor público está associada à questão da descentralização – esta por seu turno, geograficamente condicionada. Como essas questões se apresentam na realidade brasileira, de relações entre instâncias executoras de gastos públicos e instâncias representativas da sociedade civil, numa federação economicamente desigual em que identidades e interesses são definidos regionalmente, quando não localmente?

O federalismo clássico debatido pelos federalistas norte-americanos – leitores de Montesquieu – significava “traçar de tal maneira a construção do governo que todas as suas diferentes partes possam reter-se umas às outras nos seus lugares respectivos”, garantindo assim a segurança do povo e dos seus interesses os mais diversos, “porque cada governo diferente, retido por todos os outros nos seus limites constitucionais, se dirige e se regula a si mesmo” (HAMILTON, MADISON e JAY, 1979: 130-32). A concepção federalista foi se modernizando ao longo do tempo, consolidando-se contemporaneamente – não só nos EUA – como a de um acordo de distribuição e redistribuição de autoridade que é respaldado por um conjunto de instituições, de modo a poder “agregar preferências”, como ressalta Jonathan Rodden[1].

No Brasil, na federação brasileira, por exemplo, há uma distribuição do poder da União para os Estados e uma redistribuição dos Estados para os Municípios, tendo como objetivo manter um sistema político forte e estável que faculte aos Estados negociar seus principais interesses. O que não previne, vale dizer, contra instabilidades e mesmo distorções.

Uma dessas distorções consiste na sobre-representação legislativa (overrepresentation ou malapportionment, na literatura anglo-americana) na Câmara dos Deputados, caracterizada pela negligência do critério da proporcionalidade populacional, na medida em que o cálculo da representação brasileira se dá a partir de um teto mínimo (oito) e máximo (70) de deputados federais estabelecido pela Constituição.

No acordo federativo brasileiro, afiançado pela Constituição de 1988, há uma intensa preocupação com essas formas da representação legislativa na Câmara Federal. A discussão tem como base a representação populacional e a representação territorial: os Estados menos populosos insistem na representação territorial e os Estados mais populosos preferem a representação proporcional à população. A distribuição das cadeiras na Câmara dos Deputados, que segue o critério vigente, beneficiaria – segundo o argumento da sobre-representação – pelo teto mínimo os Estados menos populosos são. Contudo, se o cálculo fosse realizado unicamente em relação à população, ter-se-ia apenas um representante para esses Estados. Assim, os Estados mais populosos acabam “penalizados” pelo teto máximo. Trata-se, com efeito, de debate tão antigo quanto o debate do federalismo mesmo:

“desde a Filadélfia de 1776 até a Reunião de Cúpula da Comunidade Européia em Nice no ano 2000, está claro que, na adoção de um acordo federal, as maiores preocupações relativas à possibilidade de exploração provém provêm dos pequenos territórios que seriam sistematicamente derrotados se os votos fossem distribuídos de acordo com a população. Assim, estados pequenos tendem a insistir em esquemas de representação baseados no território, enquanto estados grandes defendem a representação proporcional à população” (RODDEN, 2005).

Subjazem a esse debate duas concepções teóricas de um lado, a da igualdade, que seria lograda pela proporcionalidade estrita de representação – um homem, um voto (critério populacional); de outro, as objeções a essa concepção. Uma delas, proposta por Arend Lijphart, distingue entre os modelos majoritário e consociativo de democracia apontando este como instrumento de estabilidade política porquanto abarca a representação de interesses minoritários, contrapostos aos da maioria. O arranjo federativo frearia o poder da maioria, expressando assim o princípio consociativo ao definir a representação não apenas em termos individuais, mas também em termos territoriais, assegurando certa autonomia aos governos subnacionais e incorporando sua representação no poder central. “Com isso, temos uma dualidade de representação política das federações e um dilema: tornar as regiões politicamente mais iguais ou tornar todos os cidadãos (membros do corpo político nacional) mais iguais” (SOARES e LOURENÇO, 2004: 56). Este dilema parece-nos particularmente grave no caso da federação brasileira, atravessada por desigualdades regionais.

Exemplo dessa distribuição desigual de representantes dos estados no legislativo federal, em conseqüência do arranjo federativo brasileiro, é dado pelos estados do Norte vis-a-vis os do Sudeste. Assim, Roraima tem 0,18% do eleitorado brasileiro e oito deputados federais (1,56% das cadeiras na Câmara), que eram eleitos, cada um, por 26.066 residentes habilitados a votar enquanto que o estado de São Paulo corresponde a 22,27% do eleitorado brasileiro, com 70 cadeiras na Câmara Federal (13,65% dos deputados federais), cada uma delas determinadas por 366.508 eleitores. Essa é a dimensão numérica da sobre-representação[2].

A atual bancada paulista é constituída pelo teto máximo permitido. Entretanto, uma representação estritamente populacional elevaria esse número de 70 para 111 cadeiras na Câmara. O argumento que justifica tal desproporcionalidade bebe na fonte da economia política do processo orçamentário: os estados mais populosos, caso houvesse uma distribuição de cadeiras baseada no critério populacional, acabariam por centralizar os esforços alocativos, tendo como conseqüência uma força representativa superior na partilha de recursos orçamentários federais.

De modo que o Brasil, assim como a Argentina, seria um caso de “federalismo realocativo”: as regiões sobre-representadas acabam beneficiadas na distribuição dos gastos públicos porquanto captam mais recursos do que as regiões proporcionalmente representadas (GIBSON, CALVO e FALETTI, 2003: 100)[3].

Também a região Nordeste apresenta casos de sobre-representação na Câmara dos Deputados (em Sergipe e Pernambuco). Entretanto, argumenta-se que essa sobre-representação das bancadas nordestinas deve ser compreendida como um “mecanismo compensatório” em virtude das desigualdades inter-regionais que persistem.

O Nordeste seria, portanto, sobre-representado por “hiposuficiente”; e as assimetrias econômicas, geográficas e políticas que travam o desenvolvimento econômico regional e potencializam as desigualdades regionais[4] teriam na sobre-representação uma ferramenta política para minorá-las. Recoloca-se, assim, a velha “Questão Regional” na arena da partilha política por recursos públicos federais: não só se delega ao livre mercado a promoção do desenvolvimento nas regiões mais débeis como se introduz a competição nas instâncias de representação política. Difícil, contudo, imaginar que ganhos nesta última arena se convertam em efetiva melhoria das condições de vida dos nordestinos.

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[1] “O federalismo remete-se à palavra foedus, no latim, que significa ‘contrato’. A palavra veio a ser usada para descrever acordos cooperativos entre estados, geralmente para finalidades de defesa. Acordos formais e contratos implicam reciprocidade: qualquer que seja o propósito, os envolvidos devem cumprir alguma obrigação mútua. Se o governo central pode tudo o que deseja dos governos locais por meio de simples atos administrativos, faz pouco sentido encarar ambos como engajados em uma relação contratual ou federal. O federalismo significa que para algum subconjunto das decisões ou atividades do governo central, torna-se necessário obter o consentimento ou a cooperação ativa das unidades subnacionais” (RODDEN, 2005).

[2] Dados de ANASTASIA (2004:193).

[3] Estudando o impacto da sobre-representação territorial na distribuição regional de transferências fiscais federais no EUA, México, Argentina e Brasil, os autores chegaram a dois casos: federalismo “proporcional”, caso dos dois primeiros, e “realocativo”, dos dois últimos. Uma diferença relevante a mencionar entre Brasil e Argentina remete a qual Poder aciona a realocação nos estados sobre-representados: no Brasil, pelo Legislativo – via uma comissão de orçamento que reproduz a sobre-representação; na Argentina, pelo Executivo.

[4] Em 2003, segundo o IBGE, a participação no PIB da região sudeste manteve-se em torno de 55,2% de toda a riqueza nacional, sendo 31,8% desta pertencente à economia paulista.