por PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Doutor em Ciências Sociais, diplomata, autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e política externa do Brasil

Globalização perversa e políticas econômicas nacionais: um contraponto às visões correntes em certos meios

Freqüentemente somos confrontados, na imprensa diária ou em revistas de opinião, com artigos de orientação crítica ao processo de globalização, com argumentos não muito diferentes daqueles que são repetidos, ao ponto de fastídio, nos conclaves de antiglobalizadores. O mesmo ponto de vista crítico se encontra também nos próprios discursos das autoridades, que retomam argumentos de igual teor contra a “globalização assimétrica”. Pessoalmente, considero que esse tipo de “embate” intelectual está de antemão condenado ao fracasso ou à inocuidade, uma vez que não parece haver no mundo força humana ou social que consiga canalizar a globalização para uma trajetória “bem comportada”, digamos assim. Isso se dá pela simples razão de que não existe ninguém no comando do processo, pelo menos não como força politicamente organizada, ainda que muitos acreditem que seus promotores e “condutores” se reunam todo ano em Davos.

Como tenho deparado com uma incidência usualmente maior de artigos que postulam o caráter intrinsecamente perverso da globalização e como seus autores prometem “resolver”, ou pelo menos “melhorar”, os problemas do Brasil no tratamento do “problema, resolvi condensar alguns contra-argumentos às afirmações que tenho encontrado na imprensa. Não tenho a mínima intenção de fazer a “defesa” da globalização, tanto porque seria sumamente ridículo pretender adotar qualquer postura pessoal em relação a esse processo, que independe, como disse, da vontade dos homens, dos partidos, dos capitalistas organizados ou mesmo dos Estados nacionais. Minha intenção é tão somente coletar algumas alegações que tenho encontrado na imprensa e agregar minhas próprias observações críticas a elas.

Cada uma das seções seguintes conterá uma afirmação que pode ser apresentada como um exemplo típico dos argumentos condenatórios da globalização perversa, ou “assimétrica”, após o que aduzirei meus próprios comentários.

1. O Brasil cede espaços na lógica perversa da economia global, porque resolveu adotar, nos anos 1990, uma abertura econômica exagerada e uma liberalização comercial sem barganha, perdendo uma oportunidade de uma inserção benévola na globalização.

PRA: Os fenômenos de inserção econômica global convivem mal com qualificativos ou adjetivos, uma vez que os processos de integração à economia mundial não são pré-determinados, para que deles possamos decidir, ex-ante, que deles aceitaremos apenas aspectos favoráveis, rejeitando os menos risonhos, mormente quando se trata da globalização, que não é comandada por nenhuma força identificável em particular. Países decidem estabelecer medidas de política econômica que são mais ou menos abertas a influxos externos por decisões conscientes de suas autoridades e estima-se que, a menos que sejam particularmente estúpidas ou perversas, tenham elas feito um cálculo de custo-benefício da abertura econômica e concluído que o exercício era importante para o país.

Da mesma forma, não há nenhuma lógica “perversa” – ou “benéfica”, que seja – na economia global, pela simples razão que essa economia global, supondo-se que funcione da mesma forma que sistemas complexos, não obedece a critérios de utilidade racional, unitários ou comandados a partir de um centro. Ninguém está no comando da globalização, ponto. Isso precisaria ficar muito claro aos favoráveis e aos opositores da globalização, que pedem seja uma globalização não-assimétrica, seja um outro mundo possível. Tudo isso é absolutamente inócuo.

Muitos analistas, sobretudo os identificados com as “teses” do Fórum Social Mundial, têm a tendência a ver apenas aspectos desfavoráveis na globalização. Acredito que um chinês, retirado de sua aldeia miserável do interior do país para um salário razoável em Xangai, poderia ter uma opinião claramente distinta da economia mundial e de suas oportunidades “positivas”.

Não creio, pessoalmente, que o Brasil tenha perdido oportunidades ao se abrir nos anos 1990, uma vez que ele seguiu uma tendência geral à qual ele antes era contrário. Não resta dúvida que, em virtude de suas políticas setoriais – comercial e industrial – o Brasil era classificado, nos anos anteriores, como protecionista. Assim como não deveria haver dúvidas a respeito dos efeitos globalmente positivos da globalização: os países que nela se inseriram com intensidade (e sem qualquer adjetivo), dela retiraram benefícios, como provam os casos da China e da Índia. Qualquer que seja o julgamento que se possa fazer sobre a qualidade das políticas econômicas nacionais desses dois países, o fato é que nenhum benefício delas adviria se eles não tivessem conduzido processos de abertura aos investimentos estrangeiros e ao comércio internacional.

2. Mesmo se a abertura econômica do Brasil foi necessária, ela pode ser considerada açodada, uma vez que veio sem o “escudo protetor” de um “projeto estratégico”. Este poderia diminuir os riscos inerentes à abertura e capturar algumas vantagens econômicas da fragmentação das cadeias produtivas globais, como ocorreu nos casos da China, da Índia, da Coréia do Sul e do Chile.

PRA: “Açodada” não é bem o termo para um país que faz um reforma tarifária modesta (entre 1990 e 1993), que depois de concluída viu tarifas serem continuamente reescalonadas para o alto, em todas as demais oportunidades anteriores (e ainda agora, com a tentativa de elevar as alíquotas incidentes sobre têxteis, calçados e móveis), e que ainda mantém uma média e picos tarifários superiores – para automóveis, por exemplo – aos da maior parte dos países emergentes (com algumas exceções pontuais que mereceriam qualificação).

“Projeto estratégico” é geralmente uma ilusão conceitual, pois ele raramente existe em circunstâncias normais, sendo mais um conceito ex-post para “explicar” o que deu certo. Se não deu certo, vai para a lata do lixo da história e ninguém mais fala do conjunto de políticas exercidas naquele momento ex-ante. Todos os países possuem políticas e práticas, algumas mais exitosas do que outras, em função de variáveis que devem ser explicadas caso a caso, e não como o resultado de algum desenvolvimento teleológico que já estava pré-determinado em sua origem.

A única coisa que podemos afirmar dos “projetos estratégicos” dos países citados é que eles estavam dispostos a aproveitar as oportunidades oferecidas pela economia global, justamente, mobilizando seus fatores produtivos e seus potenciais competitivos em função dos mesmos mecanismos ricardianos e das vantagens dinâmicas percebidas que poderiam ser exploradas de forma positiva no contexto altamente competitivo da economia global. Fora essa qualificação absolutamente genérica, e portanto inútil para todos os efeitos, não há rigorosamente nada que se pareça em cada experiência nacional, em termos de “projeto estratégico”.

3. Os países considerados de maior sucesso na globalização operam um diagnóstico preliminar de suas potencialidades e dos espaços de inserção e utilizam políticas econômicas não (ou menos) ortodoxas. Com isso eles conseguem crescer a taxas elevadas: a China, a médias anuais próximas de 10%; Índia, Coréia do Sul e Chile, em torno de 6%; e o Brasil, que pratica políticas ortodoxas, não tem passado de pouco mais de 2% desde os anos 1990.

PRA: Esse crescimento certamente não foi “dado” de graça pela globalização e sim obtido por cada um deles a partir da demanda externa de seus produtos e da demanda interna criada por uma nova dinâmica econômica que atuou em sinergia com os novos fatores produtivos, potencializados em grande medida pela inserção na economia mundial (que necessariamente representa mercados, capitais, know-how, melhorias tecnológicas, etc). Países temerosos ou cautelosos em se lançar nessa ciranda geralmente acabam ficando para trás. Basta verificar o coeficiente de abertura externa – comércio exterior sobre PIB – de cada um deles, para constatar que são sistematicamente mais elevados do que o Brasil.

Mas os principais fatores de crescimento são sempre internos, uma vez que a interface externa nem sempre representa a maior parte do PIB, sobretudo no caso de grandes mercados domésticos, como ocorre com o Brasil. Por isso devem ser levados em conta no processo de crescimento os demais fatores de ordem econômica interna, que podem explicar a taxa de crescimento: variáveis fiscais, monetárias, mercado de capitais, a existência ou não de crowding-out pelo Estado (isto é, a captura da poupança privada pelo governo), a infra-estrutura (tanto a material como a institucional, isto é legal) e a logística favoráveis, a estrutura tributária, o ambiente de negócios, e muitos outros fatores mais.

Conferindo os registros históricos de inflação, equilíbrio fiscal, investimentos produtivos e ambiente de negócios de todos esses países, acredito que teríamos muito mais razões para diferenciá-los em termos de taxas de crescimento do que qualquer “projeto estratégico” (que dificilmente poderia ser comparado sem enorme subjetivismo). Indicadores e séries estatísticas são fatores objetivos à disposição de qualquer observador, e posso apostar, preventivamente, que os indicadores macro e microeconômicos do Brasil eram e são globalmente negativos para fins de crescimento econômico: poupança, investimentos, tributos, créditos, infra-estrutura, governo, etc. Não creio que seja necessário montar tabelas comparativas para evidenciar essas realidades, conhecidas da maior parte das pessoas que trabalham com dados estatísticos.

Seria verdade, por outro lado, que esses países seguem de fato políticas econômicas não ortodoxas? Trata-se de uma afirmação que tem de ser tomada cum grano salis, uma vez que as antigas políticas seguidas pela China socialista, pela Índia nacionalista e “planejadora” e pelo Chile de Allende, “cepaliano”, eram, sem qualquer exagero, totalmente heterodoxas (para não dizer que elas eram absolutamente contrárias a qualquer princípio de mercado). Toda a evolução das políticas econômicas desses países foi sempre no sentido de adesão aos princípios gerais que coincidem com os chamados good fundamentals, qualquer que seja o resíduo “nacionalista” e “heterodoxo” de suas políticas setoriais. Esses países só deslancharam porque, justamente, eles se afastaram das políticas seguidas antes. Ainda que se possa recusar, para efeitos puramente de “nacionalismo” econômico, a classificação de “consenso de Washington” para suas políticas econômicas, um exame mesmo perfunctório de seu sentido geral revela, não um afastamento, mas sim uma concordância básica com aquele conjunto de regras. A China e a Índia, atualmente, são países muito mais próximos do consenso de Washington do que jamais estiveram em qualquer época anterior: se isso significa não ortodoxia, que seja, uma vez que ninguém persegue, a rigor, santidade fundamentalista de mercado, e sim eficiência econômica.

4. A China continua a se pautar por estratégias próprias de crescimento econômico, a maioria em sentido contrário ao que é preconizado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) ou pela Organização Mundial do Comércio (OMC). Mesmo assim ela consegue atrair grandes fluxos de investimentos diretos internacionais e se tornar grande geradora de tecnologia.

PRA: A China, antes de ingressar no FMI e na OMC, podia ostentar políticas contrárias a essas instituições e suas regras estatutárias. Se algo houve, depois, foi justamente no sentido da convergência dessas políticas com as regras multilaterais, e portanto a afirmação peca por inconsistência lógica. De fato, ela possui grande variedade de estratégias nacionais para seu processo de crescimento, sendo que a principal delas continua a ser a atração contínua de capitais estrangeiros, seguida da busca incessante de mercados externos. O que a China fez, isso sim, foi multiplicar estratégias e políticas ao arrepio completo de suas antiquadas regras restritivas e de suas leis nacionais completamente defasadas para uma inserção na globalização. Quando a China solicitou seu ingresso no GATT, em 1987, o grande desafio colocado aos demais membros foi, justamente, o de colocar a legislação chinesa de comércio exterior em compasso com as regras do GATT (não se falava então de OMC). Pode-se dizer que, ainda que maneira “gauche”, a China vem cumprindo razoavelmente bem o que se espera dela nas instituições multilaterais.

5. A Índia cuida de suas grandes empresas locais, zela pelo seu mercado interno e, com isso, virou o maior produtor de software do mundo.

PRA: Não exatamente: a Índia não foi privilegia especialmente o seu mercado interno, no processo de “inserção benévola” à economia global. O que explica o sucesso da Índia nessa área é justamente a existência de muitos indianos nos EUA e na Europa que souberam aproveitar as oportunidades existentes nesses mercados para oferecer serviços baratos que atendem justamente ao mercado externo, a partir de suas bases indianas, necessariamente mais baratas do que os mesmos serviços oferecidos nos mercados consumidores. Assim como Lênin dizia que o comunismo soviético era o socialismo mais eletricidade, o êxito indiano na globalização poderia ser explicado como sendo know-how ocidental mais engenheiros indianos falando inglês.

Por fim, acredito que não foi exatamente a “Índia” – aqui algo equivalente ao Estado – que obteve esse sucesso, mas as empresas indianas, que puderam expandir-se graças, justamente, à liberação das antigas amarras do Estado indiano. Se isso são políticas “heterodoxas” é duvidoso e incerto, pois o sentido geral é o do alinhamento com as políticas econômicas favoráveis à inserção globalizada.

6. O Chile, apontado como exemplo de neoliberalismo bem-sucedido na América Latina, teve a prudência de não privatizar o cobre, sua grande fonte de exportações, manteve uma meta de inflação razoavelmente flexível e permanentes controles do capital especulativo.

PRA: O sucesso do Chile não tem absolutamente nada a ver com a nacionalização do cobre: ele teria ocorrido – e talvez até pudesse ter sido maior – mesmo na liberalização e na privatização desse importante setor provedor de divisas para a economia chilena, divisas que continuariam entrando num regime privado. A nacionalização apenas serviu para dar dinheiro extra aos militares que se equiparam de forma talvez excessiva para os padrões necessários (ou talvez requeridos no caso do Chile, em face da Bolívia e do Peru ainda reinvindicantes). A Vale do Rio Doce é absolutamente privada há mais de uma década e aumentou enormemente as exportações brasileiras e trouxe divisas ao Brasil como nunca antes. Aliás, num regime privado, ela se tornou internacional e pode adquirir empresas em outros países, o que a Codelco chilena ainda não fez e não se sabe se o fará: a internacionalização é algo absolutamente necessário para qualquer empresa, e empresas estatais em geral são pouco propensas a se internacionalizarem.

Conclui-se disso que a nacionalização do cobre chileno é prejudicial, não “estratégico”, para fins de globalização “benévola”. Aliás, se o Chile está extraindo grandes “lucros” com a exportação de cobre, isso se deve basicamente aos altos preços vigentes nos mercados externos, o que não tem absolutamente nada a ver com políticas econômicas ortodoxas ou heterodoxas, nacionalistas ou globalizantes, e sim a lei da oferta e da procura. Poderia ser exatamente o contrário, isto é, commodities com baixa cotação, o que daria menos “lucros” ao governo e ao exército chileno. Isso não diminuiria em nada o sucesso do Chile – ou melhor, das empresas chilenas – em outras vertentes do comércio exterior e do crescimento econômico como um todo.

Quanto ao alegado controle sobre capitais especulativos, há uma incompreensão muito grande em torno disso. O Brasil dos anos 70 mantinha, como o Chile até 1997, mecanismo de esterilização de capitais especulativos, pois atraia muitos capitais em vista das suas altas taxas de crescimento (como o Chile nos anos 90). Aplicava retenções de 25% sobre o capital aplicado em prazos menores do que 12 meses, o que é exatamente a famosa quarentena chilena. Ou seja, não há absolutamente nada de extraordinário no que o Chile fez.

Deve-se também alertar para o fato de que, na crise de 1997, o Chile suspendeu, justamente, o mecanismo de retenção, o que os alegados defensores do modelo chileno (e brasileiro) não conhecem ou se escusam de lembrar. O Brasil tem um mecanismo (IOF) que poderia ser estendido ao ingresso de capitais, caso fosse necessário utilizá-lo.

Por fim, o que distingue o sucesso chileno na globalização é o seu crescimento contínuo durante duas décadas, estimulado por exportações crescentes dos mais variados setores – e não apenas do cobre –, com base na lei das “vantagens comparativas”. As “importações” de capital ajudaram a modernizar o seu setor de serviços, sua logística exportadora e assim colaboraram na tarefa. Controles sobre capitais estrangeiros são feitos por razões de política monetária, não para se proteger da “globalização perversa”. 

7. Todos os países que apresentam crescimento elevado praticam taxas de juros compatíveis com o mercado internacional. O Brasil é penalizado por juros excessivamente elevados, que além disso atraem capitais especulativos.

PRA: As taxas de juros internas são sempre um equilíbrio entre a remuneração interna (descontado o risco país) e a remuneração externa dos capitais, de maneira a manter neutra a balança de capitais. Se o Brasil manteve altas taxas não foi por uma decisão perversa de suas autoridades monetárias, e sim para evitar fuga de capitais que sempre ocorre quando se tenta infringir aquele equilíbrio. De fato, os países de maior crescimento possuem taxas de juros mais reduzidas do que o Brasil, mas pergunta-se quantos planos econômicos mirabolantes, quantos confiscos e calotes esses países aplicaram ao longo das últimas décadas? Comparem-se as estruturas tributárias e o já referido crowding-out.

O crescimento econômico medíocre do Brasil é um fato, mas isso tem pouco a ver com a atração de capital especulativo. Os capitais estrangeiros afluem quando eles têm condições de obter um retorno razoável, o que é justamente obstado, no caso do Brasil, pelo crescimento medíocre. Eles também visam as condições de negócios e as do Brasil são horríveis. Nenhum país pratica rentismo por que quer, ou então suas elites são absolutamente irresponsáveis. O que se chama de rentismo são os juros elevados, que se explicam justamente pela péssima qualidade da política fiscal. Capitais especulativos são “atraídos” pelo Estado devorados de recursos do setor privado, e por isso mesmo obrigado a prometer altas remunerações. Afaste-se o “causador” dos juros altos e os capitais “especulativos” procurarão outras paragens.

8. A busca de uma inflação muito baixa prejudica o crescimento. Daí nossos juros elevados que atraem capital, valorizam a moeda e acarretam importações excessivas. As políticas corretas devem ser favorecer a elevação do dólar, via controle dos capitais especulativos, e baixar a taxa de juros para patamares mais modestos.

PRA: Pela primeira vez, em um século talvez, nossa inflação se aproxima da média mundial. Isso não deve ser nenhum mérito, mas algo “normal”. O sucesso exportador explica a valorização cambial e qualquer medida que vise aumentar esse sucesso – desvalorizando a moeda, por exemplo –  vai também pressionar a moeda para cima novamente. Não é difícil controlar “fluxos especulativos”, basta um imposto e algumas simples regras. Na verdade, eles só são especulativos porque as oportunidades de lucro internamente são maiores do que as existentes nos mercados maduros. Por outro lado, se o crowding-out não fosse tão intenso, os capitais “especulativos” seriam predominantemente nacionais.

Por fim, o que mantém a taxa de juros alta é o desequilíbrio das contas públicas, não o desejo do Copom ou a perversidade do Banco Central. O Chile “produz” superávits nominais há muito anos: quando o Brasil vai fazer o mesmo?

Em conclusão, eu diria que o Brasil ainda tem muito a fazer para aproximar sua política econômica do que se chama good fundamentals. Quando o fizer, podemos ter certeza de que vai deslanchar em termos de crescimento econômico. O que tem retido o Brasil são justamente políticas feitas para garantir o máximo de receitas para o Estado ao mesmo tempo em que diminuem as possibilidades de investimento privado.

Algumas “ousadias” seriam recomendáveis: vamos ousar, por exemplo reduzir o tamanho do Estado? Apenas a título de comparação: a carga fiscal no Chile é de 18% do PIB, na China de 17%. No Brasil, como todos sabem, ela supera 35%. Alguma relação de causa a efeito?

por PAULO ROBERTO DE ALMEIDA