por SALETE F. CASADEI &  CLÁUDIA C. GÓIS

As autoras são Assistentes Sociais e Pós-graduandas em Políticas Sociais e Processos de Gestão, curso mantido pelas Faculdades Integradas Antonio Eufrásio de Toledo em Presidente Prudente/SP. O presente artigo é parte de Monografia orientada pela  Profa. Ms. Andrea M.T. Pennacchi e apresentada para obtenção de título de Especialista. 

Políticas sociais comparadas (1)

Quando se busca na História os primórdios das políticas públicas adotadas pelo Estado para atender à sua população mais necessitada, encontra-se que o conceito de Proteção Social se identifica em sua origem com o conceito de Renda Mínima e que surgiu na Grã Bretanha em 1795 na forma de um abono salarial, no seio de uma sociedade capitalista em formação, onde o mercado de trabalho livre ainda era incipiente.

A Lei Speenhamland[1] foi implantada na Grã Bretanha a partir dessas políticas sociais e determinou mudanças nas formas de proteção social que eram adotadas na Inglaterra desde 1536, até então (Lei dos Pobres)[2]. Essa lei reconhecia o direito de todos os homens receberem um mínimo social do Estado para garantir sua subsistência, independentemente da cobrança de impostos ou taxas contributivas.

Apesar de teoricamente ser uma grande conquista social, a Lei Speenhamland foi criada durante a expansão da Revolução Industrial e, portanto, não teve o êxito esperado por seus mentores. As características competitivas do período exigiam o rompimento de qualquer entrave que impedisse a disseminação do trabalho livre e ao proclamar que nenhum homem deveria temer a fome porque a paróquia local se responsabilizaria em oferecer sustento a ele e à sua família por menos que ganhasse, a referida Lei foi duramente criticada - por significar a fixação do trabalhador à sua micro-região de origem e por representar um impedimento à formação de um proletariado industrial nas regiões mais urbanizadas.

Em 1834, para atender aos ditames do Liberalismo, o sistema de proteção social foi revisto na Poor Law Amendment Act, que transformou um auxilio aos necessitados que antes era universal, em seletivo e residual. Essa Lei revisionista permitiu a formação de um mercado de trabalho mais competitivo e desprotegido, abrindo espaço para a ampliação do processo de industrialização e para a consolidação de uma economia de mercado.  Ou seja, o conceito de renda mínima como um direito de cada cidadão foi bruscamente abolido e aos pobres, voltou a ser atribuída a responsabilidade de garantir sua própria sobrevivência.

Entretanto, em fins do século XIX, para conter a expansão de movimentos socialistas que estavam perturbando o processo de industrialização do país o primeiro ministro da Prússia, o ultra-conservador Otto Von Bismarck, foi pioneiro ao adotar algumas medidas obrigatórias de proteção social (1815-1898) e dentre elas, podem ser citadas: o seguro doença (1883); o seguro acidentes de trabalho (1884); o seguro invalidez e velhice (1889) e o seguro específico de condições de trabalho (1889-91).

O modelo do Estado de Bem-estar Social implantado por Bismarck na Alemanha foi sendo gradualmente adotado por outros paises industrializados, como a Inglaterra, a Noruega, a Suécia, a Dinamarca, a França e os Estados Unidos, à medida que estes também sofriam a pressão de movimentos reivindicatórios liderados pela classe trabalhadora.

No século XX, enquanto a União Soviética se consolidava como um modelo socialista e atraía o interesse das classes trabalhadoras, defensivamente, o individualismo liberal foi cedendo lugar a políticas públicas cada vez mais voltadas ao Bem-estar social.

Após a 2º Guerra Mundial, por causa da acelerada bipolaridade causada pela Guerra Fria e para não serem contestadas na implantação de suas políticas econômicas, as lideranças dos principais países capitalistas passaram a incrementar ainda mais as reformas sociais que já vinham gradualmente realizando e estabeleceram as políticas social-democratas de proteção aos trabalhadores que se concretizaram no chamado Welfare State.

Para melhor entendermos a composição desse modelo de proteção social e do que irá substituí-lo após o fim da Guerra Fria, a partir de 1990, será feita adiante uma breve exposição das principais características dos sistemas de saúde, de assistência social, de previdência social e de educação em alguns dos principais países do mundo, como Inglaterra, Estados Unidos, Finlândia, Alemanha e Brasil, tomando-se como referência o Sistema Previdenciário e o Sistema de Saúde, em razão de sua ampla ligação constituída pelo tripé: previdência social, saúde e assistência social.

O Brasil e o Primeiro Mundo: Sistema Previdenciário

O artigo 194 da Constituição Federal vigente no Brasil define Seguridade Social como a integração de ações de iniciativa pública e da sociedade como um todo, destinadas a assegurar a toda a população os direitos relativos á saúde, previdência e assistência social.

No âmbito do Ministério da Previdência e Assistência Social, são considerados beneficiários e contribuintes do sistema previdenciário, o segurado empregado formalmente (urbano ou rural), o segurado trabalhador avulso (intermediados pelo Órgão Gestor da Mão-de-Obra ou por Sindicatos), o empregado doméstico, o contribuinte individual, o segurado facultativo e o segurado especial, bem como seus dependentes.

É custeada pela contribuição dos trabalhadores, das empresas e do Estado. Funcionam no Brasil dois sistemas de Previdência Social: o estatal e o privado. Na previdência estatal, obrigatória para todos os trabalhadores há dois regimes: o regime Geral de Previdência Social (RGPS), operado pelo INSS e dirigido aos trabalhadores da iniciativa privada e aos funcionários públicos não concursados, e os Regimes Especiais, voltados para servidores públicos concursados, a militares e aos membros dos poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, entre outros.

Paralelamente à Previdência Estatal, foi também regulamentada a Previdência Privada cujos planos podem ser classificados de duas formas: abertos ou fechados. Os planos abertos, que são regularizados pela Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), são comercializados por bancos ou seguradoras. Os planos fechados, conhecidos como fundos de pensão, também estão aos cuidados de empresas privadas e são dirigidos por sociedades civis ou fundações sem fins lucrativos, destinando-se exclusivamente aos empregados de uma determinada empresa ou de um grupo de empresas.

Apesar de muitos de seus benefícios terem sido implantados formalmente no Brasil durante o governo populista de Getúlio Vargas, o sistema previdenciário brasileiro sempre sofreu muitas críticas da sociedade, por não atender efetivamente à população que dele necessita.

Quando foram feitos estudos para a reforma previdenciária iniciada nas últimas décadas do século XX, a Previdência Social brasileira se encontrava mergulhada em profunda crise e atendia deficitariamente às necessidades básicas de seus segurados. Por causa do envelhecimento da população e das mudanças estruturais que estavam alterando o sistema de produção para adequá-lo à competitividade do neoliberalismo, a relação entre o número de contribuintes e o contingente beneficiário havia regredido – para cada trabalhador inativo, havia apenas dois ativos.

Para corrigir essas distorções, propôs-se uma reforma nas bases da Previdência, na qual a concessão dos benefícios passaria a depender da combinação de duas variáveis: o tempo de contribuição – que deveria ser estendido para acompanhar o aumento da expectativa de vida – e a idade do trabalhador beneficiário.

Em outros países mais desenvolvidos, como a Inglaterra, a Previdência Social tem por objetivo beneficiar não apenas os empregados e com base no sistema contributivo, mas toda a população que estiver sob a condição de súdito britânico.

Naquele país, tal conceito universalista teve origem durante o governo liderado pelo Primeiro Ministro Lorde Beveridge (1941 a 1946), e é condizente com a política do Welfare State[3] que pretendia combater a eventual atração dos trabalhadores pelo sistema socialista praticado pela URSS. A Inglaterra conta com três tipos principais de benefícios sociais, sendo eles: beneficio infantil, disponível a todas as famílias após o registro civil das crianças; auxilio renda e beneficio habitacional, disponível às pessoas de baixa renda; pensões, disponíveis a todos os que contribuem para o sistema por meio de deduções em seus contracheques. Para ser considerada de “baixa renda” uma família no Reino Unido deve receber um montante igual ou inferior a 60% da renda média disponível por família, ou seja, £260 por semana.

Um terço dos gastos do governo é destinado aos benefícios sociais, o que equivale a £ 3.300 per-capita. Nesse aspecto o Reino Unido ocupa o nono lugar entre quinze paises da União Européia em gastos sociais.

Nos Estados Unidos, a política de previdência atende o cidadão desde o momento em que o mesmo tem seu registro de nascimento, sendo inscrito obrigatoriamente nos benefícios da seguridade social. Esse modelo foi inspirado pelos economistas da escola de Keynes e pregava a intervenção do Estado na Economia para diminuir os conflitos sociais que emergiram principalmente durante a crise econômica de saturação de mercado sofrida pelo capitalismo na década de 1930 e que ameaçou a estabilidade social do país.

Com o fim da crise esse modelo permaneceu e tem se mostrado economicamente incompatível com a política neoliberal do país, bem como com entorno internacional globalizado que tem gerado muitas polêmicas no Senado e entre a opinião pública. Esse modelo de previdência universal, que era adequado quando o país ostentava uma economia industrial pujante e havia pouca competitividade externa, se tornou um peso para a sociedade de serviços que a substituiu e provocou um intenso desemprego ao tirar a competitividade da indústria norte-americana. Em face de tal situação o governo George Bush tem objetivado a privatização do sistema previdenciário, para adequar-se aos ditames do neoliberalismo, o que colocara em xeque o Estado de Bem-estar Social herdado do presidente Franklin D. Roosevelt. Se aprovada pelo Congresso e colocada em prática, a flexibilização proposta pelos Republicanos e contestada pelos Democratas fará com que a Previdência Social deixe de ser uma estrutura paternalista bancada pelo Estado e passe a ser uma opção individual, na qual o segurado deverá se transformar em ‘investidor’ para garantir sua velhice e, portanto submetido a todos os riscos inerentes ao seu investimento.

No atual sistema, o limite de idade para a obtenção de aposentadoria é de 65 anos para homens e mulheres, indiscriminadamente, sendo-lhes facultada a aposentadoria antecipada a partir de 62 anos, desde que aceitem um beneficio de valor proporcionalmente menor.

 Na Finlândia, a previdência social também tem um papel importante nas políticas públicas. O desenvolvimento dos esquemas de pensões e as melhorias efetuadas nos cuidados de saúde e nos serviços sociais trouxeram o país para um nível de proteção social que, em 1990 era comparável às políticas adotadas pelos países da Europa Oriental, o qual dispunha a todos os cidadãos a mesma proteção básica.

Conforme Heath e Winther (2005), o sistema adotado tornou o Bem-estar das pessoas um benefício independente das estruturas familiares e das condições de mercado vigentes, permitindo a atenuação das desigualdades de renda e seu financiamento - envolvendo a todos na responsabilidade social de garantir o Bem-estar dos cidadãos - era dividido entre vários setores da sociedade, tais como Autoridades públicas (50%), Empregadores (38%) e Segurados (11%).

Ainda segundo os autores, esse sistema de proteção social cobre os seguintes benefícios: Velhice (32,1%); Doença (21,0%); Invalidez (15,2%); Desemprego (9,4%); Recolocação profissional (4,0%); Alojamento (1,1%); Família (10,0%) Maternidade (2,4%); Outros (2,0%); Administração (2,9%). Ou seja, naquele país, a maior ênfase nos investimentos sociais é dada aos quesitos ‘velhice’ e ‘doença’.

 O sistema previdenciário/assistencial da Alemanha tem como precursor aquele adotado pelo governo Bismark, tido como modelo básico das políticas sociais mundiais e que se difundiu ao longo do século XX em quase todos os países do mundo. Num primeiro momento, apareceu como contrato contributivo de seguro, firmado com contribuições de patrões e de empregados urbanos, mas evoluiu historicamente para uma concepção de proteção social universal, especialmente a partir da II Guerra Mundial, com a criação do Welfare State.

A seguridade social alemã tem sofrido propostas cada vez mais radicais de cortes do Estado de bem-estar social. Estudos demonstram que a partir de 2030 as aposentadorias deverão corresponder a apenas 40% da média do salário bruto, ao contrário dos 48% pago atualmente.

Uma recente sugestão divulgada pela Comissão Rürup, que prepara propostas para a reforma da seguridade social da Alemanha demonstra que o caminho mais claro para a superação do “rombo” previdenciário é um sistema misto de Previdência pública e privada.

A enxurrada de soluções – na maioria paliativas – para a crise da seguridade social alemã evidencia a proximidade do fundo do poço. E não só na Alemanha. De acordo com o Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais (CSIS) dos Estados Unidos, em dez anos os sistemas alemão, espanhol e italiano poderão se tornar insolventes. Ou seja, incapazes de manter o pagamento de aposentadorias e pensões.

Nos Estados Unidos, o sistema previdenciário ainda é aplicado de forma universal, mas para desonerar o Estado e adequar-se aos ditames neoliberais está se privatizando gradualmente e como no Brasil, já existem várias empresas atuando no ramo da previdência privada. O modelo de seguridade social brasileiro está pautado no tripé previdência; saúde e assistência e para ser funcional, é complementado com a presença da esfera privada na política de previdência social.

Assim, pode-se constatar que de todos os países apresentados em suas peculiaridades específicas, a Finlândia é o país que mais oferece benefícios de seguridade à sua população e é o que apresenta o modelo ideal a ser adotado pela Previdência Social.

O Brasil e o Primeiro Mundo: Sistema de Saúde

A constituição de 1988 instituiu no Brasil o Sistema Único de Saúde (SUS), que passou a ter como meta a cobertura universal de toda a população brasileira, nos moldes dos tradicionais sistemas de proteção social existente nos países europeus que adotaram o modelo do Welfare State[4].  

Entretanto, na prática, os propósitos de universalização, integralidade e equidade prevista constitucionalmente não foram atingidos e os recursos governamentais destinados à sua manutenção têm sido cada vez mais insuficientes e degradantes.

Na década de 90 ocorreu uma vigorosa crise institucional e financeira no setor de saúde brasileiro, resultando uma brusca queda na qualidade e cobertura do sistema público O movimento neoliberal veio reforçar a tendência para que o sistema fosse voltado, na prática, ao atendimento dos grupos sociais com menor renda, sob a justificativa de que as classes médias e altas poderiam contar com os sistemas privados de saúde que se expandiram a partir de então, mesmo tendo seus custos bastante elevados. Atualmente, de acordo com dados do Ministério das Relações Exteriores (Medici, 2003) o sistema privado de saúde cobre cerca de 35 milhões de pessoas, notadamente trabalhadores inseridos nas empresas de maior porte e famílias de classes média e alta.

 Na Inglaterra a responsabilidade de promoção da saúde cabe ao Ministério da Saúde, Poder Executivo e Assembléia Nacional. Em 1999/2000 foram investidos £43,3 bilhões no serviço nacional de saúde.

O voluntariado se faz presente na Inglaterra na prestação de serviços de atenção à saúde, estes recebem apoio financeiro do governo e doações do setor privado.

Existem serviços de prevenção através da imunização de doenças como a difteria, tétano, poliomielite, coqueluche, sarampo, caxumba e rubéola antes da criança completar dois anos de idade.

Com a Lei de saúde de 1999 foram introduzidas reformas no setor, sendo elas: médicos, enfermeiros comunitários e outros profissionais de saúde formam equipes que oferecem uma vasta gama de serviços e mantém os orçamentos sob controle; o estabelecimento do objetivo de evitar 300.000 mortes prematuras até 2010 e o lançamento da Linha Direta do Serviço Nacional de Saúde, 24 horas.

Nos Estados Unidos, as políticas sociais voltadas para a Saúde são muito polêmicas, principalmente as voltadas para a parcela menos privilegiada da população. A competição entre as empresas prestadoras de assistência médica nos EUA, basicamente privadas, é muito acirrada, mas devido às questões de lucratividade que envolve a prestação dos serviços de saúde no país, este tem um dos sistemas mais ineficientes do mundo em termos de atendimento à população mais carente e seu custo é muito mais elevado do que em qualquer outra nação industrializada.

Na Finlândia, os serviços de Saúde são atualmente custeados principalmente pelo Estado e pelas autoridades locais, porém, os usuários dos serviços também contribuem com uma pequena quantia para terem acesso a eles.  Em 1993, conforme relatório do Parlamento Europeu assinado por Heath & Winther, o setor público suportava 77% dos custos, enquanto 19% deles eram mantidos pelos usuários e 4% eram suportados por fundos de apoio, empregadores e seguros privados.

No país são oferecidos serviços médicos gratuitos para jovens com menos de 16 anos e cuidados preventivos sem custos financeiros para o restante de seus usuários. Quando doente e comprovadamente impossibilitado de prover sua subsistência, o usuário recebe um subsidio governamental em dinheiro, como forma de compensação.

Quanto à Alemanha, o atual Sistema de Saúde é custeado por meio de contribuições à previdência social, feitas através do seguro compulsório, cujos fundos são oriundos dos trabalhadores, empregadores e Estado.

O governo alemão vem tentando promover uma reforma no sistema há mais de 25 anos, mas tal problema ainda não foi resolvido de forma definitiva, já que os grupos de interesses (classe médica e indústria farmacêutica) sempre acabaram levando a melhor. O faturamento do setor é de €230 bilhões por ano, uma arrecadação que aguça o interesse de todos aqueles que atuam no ramo e os leva a se declararem contra a reforma.

Pelo fato do sistema de saúde ser contributivo, os empresários e empregados reclamam que o aumento das contribuições à previdência encarece os custos sociais do trabalho e que com isso, constituem um obstáculo à criação de novos empregos. Esses custos representam 42% do salário bruto e englobam contribuições para a aposentadoria, previdência (sistema de saúde); seguro desemprego e seguro enfermagem[5].

Pelo que se pôde observar nos parágrafos anteriores, a política de saúde praticada nos países ora pesquisado, possui características ora divergentes, ora semelhantes. Observou-se que 04 (quatro) deles contam com a presença do Estado e da esfera privada (Inglaterra, Finlândia, Alemanha e Brasil) e que os Estados Unidos – em virtude de sua política liberal do Estado Mínimo – não dispõem da parceria do Estado para tal prática social.

A presença do Estado como um dos provedores responsáveis pela implantação, manutenção e efetivação das políticas públicas – em especial da saúde – e apesar de ter uma legislação abrangente e razoavelmente adequada, como no caso do Brasil ainda apresenta um sistema público de saúde ineficaz, que não garante o mínimo necessário ao atendimento da população, e em especial, àqueles que sem condições financeiras de optar pelo sistema privado, ficam a mercê do precário sistema de saúde pública.

[continua]

Referências bibliográficas

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por SALETE F. CASADEI & CLÁUDIA C. GÓIS