por HENRIQUE RATTNER

Professor (aposentado) da FEA/USP e Coordenador do Projeto "Capacitação Mercosul" da Associação Brasileira para o Desenvolvimento de Lideranças (ABDL

Ciência, tecnologia e governabilidade no binômio emprego/desemprego (I)

Introdução

A governabilidade tem despontado como um dos problemas mais sérios no processo de democratização das sociedades latino-americanas. As causas das dificuldades residem tanto em fatores conjunturais externos, a crise econômica e financeira da ordem mundial, quanto em características estruturais internas, padrões políticos autoritários e sistema partidário fragmentado e instável, entre outras.

O trabalho procura contextualizar a problemática mediante a análise da dinâmica e das tendências macro-econômicas e políticas da expansão e centralização do capital financeiro, e seus impactos nas respectivas economias nacionais. Tendo em vista a ascensão política de acadêmicos e intelectuais e a sua incorporação ao aparelho do Estado, com vistas a conferir legitimidade aos atos e prioridades do poder público, em nome da "verdade" científica, segue-se uma digressão ainda que sumária sobre os controvertidos impactos de ciência e tecnologia, nas sociedades contemporâneas.

Finalmente, a título de estudo de caso ou de comprovação empírica das hipóteses levantadas, discute-se o fenômeno de desemprego, chaga das sociedades industrializadas e das "emergentes" e as possíveis políticas públicas de geração de empregos.

Sobre o Conceito de Governabilidade

Após décadas de regimes autoritários, as sociedades latino-americanas deparam-se com o problema da governabilidade, um dos obstáculos mais sérios no caminho da consolidação democrática e, portanto, do desenvolvimento sustentável. Devem enfrentar o desafio de construção de uma prática democrática em condições econômicas adversas que tendem a acirrar os conflitos sociais, como o Movimento dos Sem-Terra, e políticos como os debates sobre a legitimidade da reeleição no Peru, na Argentina e no Brasil.

A própria política econômica ditada pelo FMI – Fundo Monetário Internacional, de desregulação, liberalização do comércio e privatização de empresas estatais, tende a esvaziar os cofres do Tesouro nacional, reduzindo concomitantemente a capacidade de intervenção dirigida do Estado. O ônus das dívidas interna e externa agrava o peso da dívida social, produto histórico de desigualdades estruturais.

Numa retrospectiva histórica, é possível caracterizar as sociedades latino-americanas como passando por um processo de transição, sem mudanças reais e significativas. A conquista da independência do poder colonizador ocorreu sem a participação do povo, foi profundamente marcada pelo sistema escravocrata e as relações patrimonialistas decorrentes da propriedade das terras. Conseqüentemente, a tarefa histórica de construção de um Estado moderno não foi completada, devido a ausência de uma sociedade civil mobilizada e politicamente motivada. A conquista da independência não deu origem à construção de Estados nacionais baseados em organizações sociais coesas e instituições cívicas sólidas. Mesmo a industrialização do começo do século vinte, impelida por forças externas, não afetou significativamente a estrutura social existente, no sentido de transformá-la em uma sociedade democrática moderna. A ausência de unidade nacional, devido as grandes disparidades regionais, constitui um dos obstáculos mais sérios no caminho de reformas sociais e da democratização. Obviamente, não devemos esperar uma mera repetição de processos históricos em condições temporais, espaciais e estruturais diferentes. A industrialização, tardia em termos históricos na América Latina, ocorreu quando a economia mundial iniciou uma fase de intensa concentração e oligopolização, criando condições propícias para a presença do Estado nas fases subseqüentes de substituição das importações e de industrialização orientada para as exportações. Essa constelação poderosa de atores econômicos e políticos deixou pouco espaço e oportunidades para iniciativas criativas e autônomas de empreendedores nacionais. Ademais, uma estreita associação entre o setor agrário exportador e o setor industrial orientado para o mercado interno, foi habilmente intermediada pelo sistema financeiro. O amalgamento desses interesses econômicos e políticos foi freqüentemente acompanhado por alianças, via casamentos, de famílias, resultando na absorção de uma parcela significativa da elite industrializante, pelos grupos de poder tradicionais, identificados com o espírito arcaico e conservador da antiga aristocracia rural.

Via de regra, essas alianças perduram ao longo do século vinte, mantendo-se nos centros do poder, tanto durante os governos autoritários quanto os democráticos, com um discurso que transfere a responsabilidade por suas mazelas e desmandos a forças incontroláveis do capital financeiro internacional, que seria onipotente nesta era de globalização.

Entretanto, as pressões e reivindicações decorrentes da ingovernabilidade manifestam-se em intensidade e ritmo crescentes, aproximando-nos perigosamente aos limites da governabilidade. Os principais atores políticos encontram cada vez menos espaço para alcançar um consenso, ou fazer prevalecer seus interesses, contraditórios e conflitantes, principalmente na hora de se proceder ao rateio de recursos cada vez mais escassos do orçamento nacional. Embora o Estado continue a abocanhar uma parcela substancial do PIB (Produto Interno Bruto), uma parte crescente acaba sendo destinada ao serviço das dívidas externa e interna; ao pagamento do funcionalismo público e, ainda, ao socorro às finanças combalidas dos estados-membros da Federação, restando muito pouco para investimentos produtivos capazes de impulsionar o crescimento econômico. Os conflitos manifestam-se ao nível da estrutura institucional, ou seja, nas relações permanentemente tensas entre os diferentes setores econômicos, empresários, sindicatos, banqueiros, e o poder executivo responsável pelas políticas macro-econômicas como taxa de juros, câmbio e tributação.

O terceiro membro desse tripé, o poder legislativo, representa um sistema partidário altamente viciado, procura defender prioritariamente seus próprios interesses ligados a feudos, currais e à reeleição, deixando pouco espaço à negociação e entendimento visando a construção de um consenso nacional.

Quando os diversos atores sociais se lançam na disputa por vantagens a curto prazo e a qualquer custo, inviabiliza se o processo democrático e a política de desenvolvimento em seu conjunto, por debilitar as condições funcionais da governabilidade.

Utilizamos o conceito de governabilidade com referência à funcionalidade do regime democrático para assegurar os equilíbrios macro-econômicos e a segurança jurídica que promove o desenvolvimento humano e a proteção do meio ambiente, com base na confiança naqueles que conduzem as políticas econômicas, sociais e culturais, com competência, honestidade e transparência de seus atos.

O contexto internacional, com seus reflexos no cenário nacional, desperta mais temor e incertezas, quanto ao acerto das decisões dos governantes, à luz da contradição aberta entre o objetivo de ganhar a confiança dos credores e bancos internacionais, e a necessidade de conquistar a confiança e os votos dos cidadãos que esperam por políticas de desenvolvimento eficazes nas áreas econômica e social. O tão alardeado plano de austeridade, procurando restabelecer a confiança de credores e investidores internacionais, conflita frontalmente com as aspirações da maioria da população, em busca do pão de cada dia, ou seja, um emprego estável e um salário decente.

A governabilidade funciona quando as relações entre os diferentes setores e grupos de interesse estão razoavelmente equilibradas, permitindo ao Estado alocar, dentro de um consenso amplo e negociado, os escassos recursos orçamentários.

Em períodos de conjuntura econômica favorável caracterizados por altas taxas de crescimento do produto social, a tarefa de distribuição, mesmo quando não inteiramente eqüitativa, é facilitada já que quase todas as camadas da população acabam sendo beneficiadas pelo incremento das atividades e a conseqüente maior circulação do dinheiro. Em tempo de "vacas magras", contudo, as dificuldades se acumulam, particularmente quando o governo se vê forçado a implementar um plano de austeridade, cortando fundo nos gastos dos setores sociais, saúde, educação, habitação, saneamento, transporte, a fim de recuperar ou restabelecer a confiança dos investidores estrangeiros.

A ruptura do modelo estatizante de desenvolvimento, a partir da ESAP ("Economic Structural Adjustment Policy" – política de ajuste econômico estrutural) estreitou fortemente os limites de competência do Estado e sua capacidade de intervenção planejada na produção e distribuição de bens e serviços, materiais e simbólicos. Como conseqüência praticamente inevitável, verifica-se a deterioração da legitimidade do poder público, incapaz de prover às necessidades básicas da maioria da população, resultando, também, em paulatina perda de governabilidade.

Seria possível restaurar a capacidade de intervenção do Estado, orientando e coordenando as linhas-mestres do desenvolvimento, enquanto as políticas macro-econômicas refletem a rendição incondicional aos interesses do capital financeiro, nacional e internacional? A guerra fiscal travada entre estados e até entre municípios para atrair investimentos fortemente subsidiados e beneficiados com generosas isenções de impostos e tributos, constitui uma demonstração cabal da insustentabilidade do modelo atual. Em vão procurar-se-á a racionalidade da política que tenta atrair as montadoras para instalar novas fábricas, quando o mercado está saturado, os pátios estão abarrotados de veículos e as fábricas procedem com demissões em massa.

A bem da verdade, a crise é de todas as sociedades industriais. Contudo, os países mais ricos conseguiram elaborar alguns mecanismos compensatórios que, apesar de altas taxas de desemprego, não afetam diretamente a governabilidade do sistema. A situação é totalmente diferente nos países de economias "emergentes". Os longos períodos de governos autoritários e as frustrações com as promessas de democracia e desenvolvimento desanimam as populações sofridas, desviando-as de uma atividade política incipiente, para os braços de seitas fundamentalistas ou de grupos extremistas. Neste ambiente de incerteza e apreensão quanto aos impactos dos movimentos especulativos do capital financeiro internacional, é cada vez mais difícil surgirem propostas de estratégias de desenvolvimento alternativo. Ao longo das três últimas décadas, a economia tem apresentado baixos índices de crescimento, combinados com uma baixa taxa de investimentos, por volta de 16% ao ano. Em que pesem os exercícios escolásticos da maioria dos economistas, não surgem propostas concretas de como enfrentar a precarização das relações de trabalho, o subemprego e o desemprego aberto. A desestruturação do mercado de trabalho, com a queda do nível de emprego assalariado formal e a acelerada expansão do mercado informal, parece enterrar definitivamente as esperanças de se sair com algum saldo positivo das "décadas perdidas".

A política macro-econômica de se apostar na vinda da poupança externa, apesar dos abalos sucessivos dos mercados financeiros, na América Latina (México, 1994), no sudeste Asiático (Tailândia 1997), Rússia (1998) e, novamente, o Brasil em 1999, constitui um poderoso e aparentemente incontrolável mecanismo de transferência de recursos para fora do país, em prejuízo de propostas alternativas baseadas no fortalecimento da poupança interna, via reformas estruturais e a mobilização da sociedade civil. Cria-se assim um impasse, do tipo caracterizado por Gunar Myrdal, já na década de cinqüenta, como o "círculo vicioso da pobreza" – uma dinâmica que reproduz e amplifica as condições de subdesenvolvimento. Contingentes crescentes da população passam a ingressar o exército dos desabrigados, desempregados e excluídos da vida política e cultural de suas respectivas sociedades, representando o maior obstáculo à conquista da sustentabilidade democrática. Estima-se a proporção dos que não conseguem atender às suas necessidades básicas, em metade da população latino-americana para a qual a mobilidade social é um sonho cada vez mais distante, enquanto a miséria se perpetua de geração em geração. Os segmentos mais fracos e discriminados da população são constituídos pelas crianças e mulheres. Uma grande parte das crianças não chega a ingressar à escola ou abandona classes regulares antes de concluir o primeiro grau. Entre 10 a 15 milhões de crianças com menos de quatorze anos de idade trabalham em condições extremamente duras, sem chances de freqüentar escolas. Por isso, o número de crianças de rua expostas aos riscos de drogas, prostituição e violência aumenta constantemente. Segundo estimativas da UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância) a cada ano mais de um meio milhão de crianças tornam-se vítimas fatais da pobreza na América Latina. Outro grupo discriminado é composto pelas mulheres, das quais 30% são chefes de família com a responsabilidade de alimentar e sustentar seus filhos, sem apoio condizente do poder público. Os índices de mortalidade materna e infantil continuam escandalosamente elevados, apesar dos avanços incontestáveis da medicina moderna. Entretanto, é o desemprego que continua a pesar como maior problema nos países latino-americanos, particularmente nas antigamente mais dinâmicas e prósperas áreas metropolitanas de São Paulo e Buenos Aires, onde a taxa oficial alcançou 18% da força de trabalho em 2000. Ademais, o desemprego aberto é acompanhado por uma degradação contínua da qualidade dos empregos ainda oferecidos. Mais pessoas são obrigadas a ingressar o mercado de trabalho informal, o que significa uma sobrevivência precária, à base de bicos e quebra-galhos, com baixa remuneração ou ganho, e nenhuma estabilidade ou seguro social. Entre 1980 e 1997, a percentagem da força de trabalho ocupada no setor informal da economia urbana, cresceu de 40% para 56%. O salário real e, portanto, a renda desses trabalhadores decresceu constantemente, fenômeno também verificado pela queda dos salários daqueles que ainda permanecem em empregos regulares. Como resultado dessa política perversa, a participação do trabalho na renda nacional, em todos os países da América Latina, diminuiu em média 30% durante os últimos vinte e cinco anos.

Uma das conseqüências inevitáveis dessa dinâmica perversa, é a erosão da vida familiar, minada por desemprego e pobreza, com sérios impactos na saúde física e mental das crianças, que se reflete em baixo rendimento escolar. A cultura da pobreza constitui um caldo fértil para o aumento da delinqüência e da criminalidade, particularmente entre os adolescentes, sem escolas, empregos e pior, sem um relacionamento afetivo com seus próximos, tornando-se assim em verdadeiros parias das nossas sociedades.

Esta situação calamitosa não é totalmente nova nem imprevista. Desde o início dos anos noventa, organizações nacionais e internacionais têm chamado a atenção para a deterioração insuportável das condições de vida de uma parcela muito ampla da população nos países latino-americanos. O Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – manifestaram-se com críticas insistentes ao "escândalo da pobreza", no meio de consumo conspícuo e de desperdício vergonhoso pela elites, neste subcontinente dotado de tanta riqueza em recursos naturais e humanos.

O Estado e a política de Ciência e Tecnologia

A construção da sociedade democrática sustentável enfrenta obstáculos decorrentes de conflitos econômicos e políticos na arena internacional e, também, de fatores resultantes de relações conflitivas internas entre os diversos atores sociais. Instituições, valores e tradições jurídico-legais herdados do período colonial e escravocrata, mesmo quando adaptados e remendados por várias constituições, não se prestam a soluções negociadas e consensuais próprias ao regime democrático. A persistência do latifúndio e a concentração das terras nas mãos de poucos; a mísera remuneração do trabalho manual, sobretudo nas áreas rurais; a alta taxa de analfabetos e os serviços inadequados de educação e saúde não foram alterados nas décadas do acelerado crescimento econômico que acompanhou a industrialização e urbanização. A estrutura do poder centralizador e autoritário que funcionou durante o regime militar ou ditatorial não foi efetivamente democratizada por um processo de renovação dos quadros políticos. A maioria dos “representantes do  povo” no Congresso parece ter cadeira cativa, tendo atravessado incólume as mudanças constitucionais e da lei eleitoral. Conservadores, apesar do discurso freqüentemente populista e demagógico, e árduos defensores do status quo esses atores são visceralmente incapazes de consentir em reformas estruturais, a fim de acomodar ou conciliar os interesses e aspirações contraditórios que agitam a sociedade e dificultam sua governabilidade em um regime democrático.

Entretanto, durante os últimos três séculos, o Estado constituiu-se em marco jurídico, legal e político responsável pela organização territorial das atividades econômicas e culturais, ajustando os padrões de produção e consumo do produto social e legitimando seu poder de coerção para a distribuição desigual de benefícios e sacrifícios, inclusive as prioridades de investimentos e a alocação de recursos escassos. Sujeitando-se a um projeto ultraliberal – a retirada do Estado das funções produtivas e de planejamento – ficou enfraquecida a base material e simbólica que sustentava a eficácia e a legitimidade do gestor público. Incapaz de prover as necessidades básicas da maioria da população, em termos de serviços de educação e saúde, habitação, segurança e emprego, o Estado perdeu paulatinamente a credibilidade e a capacidade de governar por processos democráticos. O enfraquecimento do Estado procede também, via guerra fiscal entre os governos estaduais e até municipais.

Para atrair investidores estrangeiros, comprometem-se recursos presentes e receitas futuras, tudo com o consentimento tácito ou explícito, do governo federal que se vê freqüentemente envolvido em gastos irresponsáveis que aumentam o déficit público.

Como reverter essa tendência perversa ?

As atividades espontâneas de indivíduos ou grupos locais dificilmente terão impactos se não forem alimentados e empoderados pela ação de planejadores e políticos. Necessitamos de um planejamento compreensivo para maior autonomia local. Em outras palavras, para transformar a dependência externa em autonomia é preciso transformar as relações entre o Estado e a sociedade civil, levando a população a assumir seu papel de protagonista social através de uma participação política intensa e crescente.

Para que isto aconteça, é preciso contrabalançar a lógica de poder piramidal do Estado, com as demandas por autonomia política emanadas da sociedade civil. É através de experiências efetivas de autonomia que se poderá superar o preconceito de vínculo estreito entre eficiência e processos decisórios centralizados. Negar o papel do Estado e de políticas públicas na execução do planejamento e de alocação de recursos é irrealista e ideológico. Mas, submeter as organizações sociais e produtivas geradas pela sociedade civil a um Estado "macrocefálico" significaria corromper o processo de desenvolvimento em direção à autonomia e democracia.

Caberia aos cientistas apontar as opções de desenvolvimento, não como um projeto monolítico controlado pelo Estado ou um grupo hegemônico, mas como o resultado de uma multiplicidade de projetos individuais e coletivos que se empoderam e reforçam mutuamente.

Neste contexto, as doutrinas e modelos científicos, em vez de prestar uma contribuição ao conhecimento da dinâmica econômica e social, se transformam em pura apologia a serviço do capital financeiro e das elites dominantes.

Teorias científicas tratam de um conjunto de fenômenos interligados e com dinâmica própria, procurando explicar e prever possíveis tendências e desdobramentos.

A economia, como esforço de sistematização do conhecimento, esteve desde sua origem estreitamente ligada às relações de poder na sociedade. Enquanto o Mercantilismo enaltecia os ganhos em ouro e metais preciosos de interesse dos monarcas, os fisiocratas postularam a propriedade da terra como valor supremo. O liberalismo clássico favoreceu o avanço da revolução industrial, destacando o papel do empresário capitalista, enquanto o Marxismo desenvolveu sua doutrina do materialismo dialético em apoio à luta de classes dos operários. Finalmente, na primeira metade do século vinte, J. M. Keynes tentou reabilitar o sistema capitalista em crise, invocando o papel mentor do Estado no processo de desenvolvimento econômico. Todas essas teorias e mais de duzentos anos de história econômica não conseguem ocultar a perplexidade que se manifesta entre os economistas, quando instados a explicar a expansão e a crise atual dos mercados financeiros e seus impactos nos sistemas produtivos. A incapacidade de políticos e de seus conselheiros economistas "os filósofos do rei", pode ser atribuída à sua visão individualista, de racionalidade empírico-indutiva e de causalidade linear. Segundo essa visão, o mundo seria movido por opções individuais, sempre ditadas por escolhas racionais de interesse pessoal, e não por processos objetivos que condicionam e delimitam o campo de ação dos atores sociais.

A dinâmica da acumulação e reprodução do capital na era da informática, realiza-se mais fácil e rapidamente através de investimentos financeiros especulativos do que na produção industrial ou agrícola.

Visto sob esta ótica, por que não encarar o momento histórico atual como transitório, uma das muitas etapas percorridas pela humanidade em seu desenvolvimento e, portanto, sujeito à suplantação por formas de organização mais racionais e humanas da vida em sociedade?

A crise generalizada que afeta hoje todo o sistema capitalista, ressalta o fato de que a teoria sobre os benefícios da globalização e do livre mercado não tem, definitivamente, respaldo científico, ou seja,  não se sustenta empiricamente. Como freqüentemente ocorre com ideologias, estamos na presença de mais um ato de fé, procurando vestir-se com o manto da ciência.

Como fica então a política de ciência e tecnologia, alardeadas como principais fatores de mudança e de progresso?

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Referências Bibliográficas

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Oliveira, M.A. de (org) (1998). Economia & Trabalho - Textos Básicos. CESIT - Unicamp. Campinas

* Outros textos do autor estão disponíveis na coluna IDENTIDADE em www.abdl.org.br