por CLÁUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

Doutorando no Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, servidor público federal da carreira de Ciência e Tecnologia do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/IBGE.

As formas do mesmo: notas sobre a formulação e execução da política externa brasileira no pós-Guerra Fria

1 Introdução

Tornou-se consensual na literatura especializada a identificação de que, no pós-Guerra Fria, a articulação de uma série de fenômenos, tanto de ordem doméstica quanto externa, promoveu alterações significativas sobre a política externa brasileira. A globalização e a ampliação do comércio internacional, a progressiva complexidade dos meios de comunicação e da informação, bem como a crescente importância dos atores não-estatais na configuração das relações internacionais, trouxeram ao Estado brasileiro a necessidade de repensar, e até mesmo redefinir, os pressupostos essenciais de sua política exterior.

Paradoxalmente, a análise mais superficial que se faça sobre a formulação e execução da  política externa brasileira torna flagrante a centralidade decisória mantida pelo Ministério das Relações Exteriores, que o capacita a formular e executar políticas sem a necessidade de mediações com atores domésticos. Mais ainda, a patente carência de trabalhos que enfatizem o papel desempenhado por estes atores no desenho de nossa diplomacia.

Este breve artigo debate os motivos deste fenômeno, ressaltando as implicações negativas que dele decorrem para o próprio projeto de inserção internacional do país. Estruturalmente, divide-se em duas partes: a primeira apresenta uma breve caracterização do conceito de política externa; apontando questões consideradas como relevantes para sua investigação e problematização na realidade brasileira. A última parte procura sintetizar os argumentos apresentados no decorrer do trabalho.

Conceitualmente, compartilha da premissa segunda a qual a política externa é o conjunto de atividades políticas mediante as quais cada Estado promove seus interesses frente a outros Estados. (WILHELMY, 1988: 148) Neste sentido, a política externa está vinculada ao nível do Estado-Nação, tendo por referência os objetivos e as estratégias que, por meio do governo, determinado país busca realizar seus interesses frente ao sistema internacional, respondendo a demandas tanto de ordem doméstica quanto internacional.

2 Dever ser e modus operandis

Por este prisma, a política externa não pode deixar de ser considerada como uma política pública: o resultado de um processo, ainda que muitas vezes demorado e conflituoso, que envolve interesses divergentes, confrontos e negociações entre várias instâncias instituídas ou arenas e entre os atores que delas fazem ou procuram fazer parte. Um conjunto de ações e omissões que manifestam uma modalidade de intervenção do Estado em relação a uma questão que chama a atenção, o interesse e a mobilização de outros atores da sociedade civil. Desta intervenção, pode-se inferir uma determinada direção, uma determinada orientação normativa que, presumivelmente, afetará o futuro curso do processo social desenvolvido, até então, em torno do tema. (OSZLAK; O’DONNELL, 1976: 21)

Invariavelmente, por mais que se identifique seu caráter público, é recorrente na literatura especializada reconhecer a especificidade da política externa quando compara as outras políticas desenvolvidas pelos governos – econômica, industrial, assistencial, etc.

“A política externa – substância da ação diplomática – é uma política pública. É, no entanto, um tipo especial de política pública, mais qualitativa do que quantitativa, que exige como passo prévio uma análise, em cada conjuntura, tanto das demandas da sociedade nacional quanto das oportunidades oferecidas pelo momento internacional.” (LAFER, 1993: 43).

Para Aron (2002: 52), tal especificidade está ligada diretamente ao âmbito em que se dá sua execução: o das relações interestatais, simbolicamente personificadas pelo autor nas figuras do diplomata e do soldado.  Nesta esfera, as ações que determinado Estado possa vir a desenvolver implicam, necessariamente, no comprometimento de âmbito muito maior, envolvendo tanto o bem-estar quanto os interesses societários em plano global. Reconhece-se, por conta disso, que as mudanças no campo da política externa se processam num ritmo mais lento e longo, distinguindo-se, por exemplo, da política doméstica (FONSECA Jr., 1998: 300). Pode-se mesmo pensá-la como uma política de Estado, enquanto as demais como política de governo.

Por maior que seja a dificuldade em determinar a dinâmica entre as esferas doméstica e externa (MERLE: 1984), não há como desconsiderar, no entanto, que o sentido de qualquer política exterior está intrinsecamente vinculado aos objetivos nacionais perseguidos e definidos em plano nacional – como desenvolvimento, bem-estar, segurança, etc. Tais objetivos sempre estarão condicionados às circunstâncias que caracterizam o Estado, em particular pela sua situação geográfica, econômica, por seu regime político, cultura e mesmo tradição diplomática.

Conseqüentemente, mesmo correspondendo a interesses nacionais de longo prazo, permanentes, não há como conceber que a política externa esteja isenta de sofrer os efeitos da passagem do tempo. Por este enfoque, deduz-se que, independentemente da abordagem teórica privilegiada, na análise da política exterior a postura do investigador deve ser tal que este reconheça que seu estudo implica um conhecimento aprofundado da política doméstica. (DUROSELLE, 2000: 59)

Deve-se reconhecer, neste sentido, a importância da abordagem decisória (decision making process) para a análise da política externa e seus efeitos para compreensão da influência dos processos internos políticos, burocráticos e ou cognitivos sobre a ação Estatal. Neste rol, sobressai o esforço teórico realizado por diversos autores, como Allison (1971), Krasner (1978) e Milner (1997), na identificação do próprio campo de estudo e das variáveis pertinentes à análise da política externa, como é o caso do trabalho de Putnam (1993).

Com a proposição de uma análise de jogos de dois níveis, Putnam (1993) identifica que o sucesso ou fracasso da ação diplomática está atrelado não apenas à fase de negociação internacional (nível 1), mas à capacidade de satisfazer às pressões e interesses domésticos (nível 2). De forma exemplar, o autor chama a atenção para a complexidade inerente ao processo de formulação deste último, em que estão presentes interesses, percepções e valores daqueles que, em alguma medida, sofrem seus efeitos e, portanto, se preocupam em afetar as decisões a serem tomadas pelos negociadores em plano internacional. Neste rol, aparecem as organizações não-governamentais, os partidos políticos, os sindicatos – enfim, todos os atores políticos que tem capacidade de influir sobre o processo decisório estatal.

2.1 A reiterada centralidade do Itamaraty

A análise da literatura sobre o desempenho de agentes não-estatais na formulação da política externa brasileira, entretanto, deixa patente que, tanto da perspectiva acadêmica quanto da militância política, ainda há muito a ser feito. “A experiência internacional do Brasil demonstra que um órgão específico do Executivo, o Ministério das Relações Exteriores, pela liberdade com a qual pratica a nossa política externa, tornou-se, de fato seu legislador, executor e controlador.” (SEITENFUS, 1994: 33).

Opinião igualmente compartilhada por Lima (1994), ao analisar a relação entre fatores institucionais e política externa, em que se identifica o modelo institucional brasileiro como um dos principais entraves a sua democratização, que restringe o processo decisório em política externa à Presidência da República e ao Ministério das Relações Exteriores. Como resultado, o modelo institucional vigente, ao mesmo tempo em que torna a política externa menos vulnerável à ingerência administrativa de ordem doméstica, permitindo a formação de uma verdadeira policy community, quase confundível com a própria organização, também tende a fragilizá-la; uma vez que sua menor inserção em âmbito interno ou a ausência de “advogados” na sociedade a tornam dependente do Poder Executivo. (LIMA, 1994: 34).

Neste esquema, independentemente da forma em que o regime político se configure, o arranjo institucional brasileiro, ao longo das décadas, tem logrado engendrar condições para a continuidade das diretrizes gerais adotadas pela diplomacia. Por conta disso, desde a sua criação o Itamaraty foi capaz adquirir capacidade decisória autônoma crescente em relação seja ao sistema social seja ao próprio aparelho estatal. Fato que lhe conferiu poder e autoridade igualmente elevadas na formulação e execução da política externa, assegurando a continuidade das políticas adotadas ao longo do tempo, através  da  resistência  a  mudanças  bruscas  e  indesejadas. (MELLO, 2000: 58)

Obviamente que este fenômeno não é desprovido de embasamento societário. A análise realizada por Lima (2000) é bastante precisa ao correlacionar o alto grau de aceitação que o Itamaraty tem tradicionalmente logrado obter da sociedade, particularmente a partir dos esforços reiterados pela Chancelaria ao longo das últimas décadas na promoção do desenvolvimento do país; em que os agentes diplomáticos têm representado de jure e de facto o interesse coletivo pelo desenvolvimento industrial.

Nestes termos, a busca pelo desenvolvimento tornou-se uma das características mais importantes da política exterior brasileira e um dos objetivos a serem alcançados pelo corpo diplomático. Em perspectiva, pode-se observar que grande parte dos esforços internacionais do Brasil orientou-se no sentido de obtenção de mercados, financiamentos, investimentos e tecnologia. Conseqüentemente:

“Ao longo dos anos, a prática e o discurso diplomáticos reforçaram essa percepção da contribuição da política externa aos desafios econômicos da nação. Durante a Guerra Fria, a diplomacia brasileira foi uma das principais articuladoras da idéia de que a segurança internacional só seria alcançada pelo desenvolvimento – mote que marcou a atuação do país nas arenas multilaterais de então.” (LIMA, 2005: 16-17).

Tanto no âmbito das relações bilaterais quanto na atuação diplomática frente aos organismos internacionais, a política externa brasileira fez questão de vincular o desenvolvimento às metas a serem alcançadas pelos diversos acordos e negociações das quais o país procurou participar. Parafraseando Lima, conclui-se que, nessa situação, o nível de ratificação doméstica, pensada a partir da lógica dos jogos de dois níveis, tradicionalmente tem sido supérfluo, pois ao chefe de governo não se impôs, historicamente, a necessidade de conciliar eventuais interesses contraditórios entre as duas arenas, estando livre da pressão cruzada entre elas (LIMA, 2000: 25-26).

Conclusão compartilhada por Russel (1990), ao identificar que, a partir do processo de redefinição dos critérios ordenadores da política externa brasileira, ocorrido ao longo da década de 1970, o Ministério das Relações Exteriores logrou fortalecer sua autonomia decisória tanto no âmbito da formulação quanto da prática diplomática. Como conseqüência, junto à Presidência, a corporação diplomática logrou engendrar mecanismo centralizadores para o processo decisório; o que lhe garantiu, ademais, alcançar um alto grau de unidade e consenso frente às políticas por ela implementadas ao longo das décadas (RUSSEL, 1990: 259).

Guimarães (2003) é igualmente categórico ao identificar a ausência de um debate mais amplo, seja acadêmico ou jornalístico, em plano doméstico sobre os encaminhamentos da política externa. Para Guimarães, o motivo principal estaria na importância marginal que a  política internacional e a política externa ocupam no debate doméstico nacional, restrito a seus aspectos econômicos de caráter mais imediato, como a necessidade de gerar superávits comerciais ou mesmo superar crises no âmbito dos acordos regionais, como no Mercosul. Para o autor, o próprio “[...] desconhecimento da história da política exterior brasileira e da situação estratégica da América do Sul no mundo seriam responsáveis por essa atenção marginal.” (GUIMARÃES, 2003: 08)

Por outro lado, quando se avalia o espaço de participação dedicado aos grupos de interesse em torno das negociações de acordos regionais, como é o caso da participação do empresariado no processo de formação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), as análises identificam que a estratégia diplomática brasileira permanece restrita a pequenos núcleos governamentais de decisão. (OLIVEIRA, 2003) Consequentemente, pela literatura mais recente, infere-se que “[...] à diplomacia brasileira falta assumir ou engendrar novo paradigma de atuação diplomática condizente com essa realidade, seja internacional ou doméstica.” (SANTANA, 200: 192).

“Em todas as negociações comerciais, a interação com o setor privado é indispensável. É também essencial coordenação fluida e eficaz, com espírito de equipe, entre todos os órgãos de governo. Só assim se gera o necessário entendimento para a definição do interesse nacional.” (LAFER, 2001).

Neste sentido, ainda que se defenda, é pouco plausível aceitar o preceito de que: “O Itamaraty não cria interesses nacionais, ele os identifica e os defende, com um mandato da sociedade, à qual presta contas, inclusive através do Congresso Nacional.” (LAMPREIA, 1995: 115). Tanto pela observação empírica quanto pela literatura especializada, constata-se que a prática diplomática segue no sentido contrário ao da afirmação. 

Em realidade, quando considerados os atores institucionais, como o papel desempenhado pelo próprio Congresso no encaminhamento dos assuntos internacionais do país, o trabalho de Lima e Santos (2000) é preciso ao identificar que seu poder de atuação restringe-se à ratificação ex-post de acordos internacionais.  Lima (2000: 297) ressalta ainda que: “Em algumas situações, porém este poder praticamente se desvanece, uma vez que o custo da modificação ou anulação de acordos previamente negociados no plano externo pode ser muito alto.”

3  Apontamentos finais

Neste contexto, as análises sobre a política externa brasileira tendem a concentrar seus esforços de avaliação sobre as ações implementadas pela Chancelaria nacional e nos constrangimentos do ambiente internacional, como variáveis explicativas da conduta internacional do país. Daí porque, mesmo reconhecendo haver tantas políticas em um país quanto são os interesses em jogo, Miyamoto e Gonçalves (2000: 173) serem categóricos ao identificar a Chancelaria a grande responsável tanto pela formulação, quanto pela implementação da política externa e da política internacional do Brasil, sendo seguida apenas pelas Forças Armadas, principalmente no que tange aos temas ligados à defesa do Estado; e os setores econômicos, quanto às relações e negociações comerciais internacionais.

Nestes termos, o foco da quase totalidade dos trabalhos desenvolvidos nos centros acadêmicos do país ainda direciona-se para o papel do Estado como ator central na formulação e execução da política externa brasileira. Ainda que se reconheça que o estudo das relações internacionais e, particularmente, de política externa, comporta uma gama sugestiva de perspectivas, estas análises tendem a ratificar a concepção segundo a qual: “Uma das mais úteis é a da política externa de um Estado que parte do reconhecimento da especificidade histórica da conduta do Estado como ator, senão exclusivo, pelo menos preponderante na dinâmica da vida internacional.” (LAFER, 2001a: 19).

Assim, tais análises concentram seus esforços sobre o processo de formulação e execução da política externa no âmbito do Itamaraty, atendo-se ao pressuposto que: “O Estado, constituindo-se o canal mais importante das relações exteriores da nação, torna-se desse modo o vértice das pressões cruzadas, internas e externas, que se produzem sobre o processo decisório da política exterior.” (MOURA, 1979: 22). Sobre ele recairia, conseqüentemente, a atenção dos estudiosos interessados em investigar e compreender as razões e ações da política exterior nacional.

Ainda que correta, tal avaliação não pode ser tida como que exclusiva para a compreensão do objeto estudado. Tendo por referência a concepção de que a política externa constitui-se no esforço de otimização dos interesses nacionais em plano externo, sua análise não pode desconsiderar elementos de ordem doméstica. É particularmente necessária a análise do papel desempenhado pelo parlamento, pelos partidos políticos, pela imprensa, sindicatos, organizações não-governamentais, meio intelectual – em fim, pela miríade de atores que asseguram sua vitalidade e legitimidade. 

Sua investigação, portanto, deve levar em conta duas dimensões, ainda que distintas, complementares: as normas de funcionamento da ordem mundial em dado momento; e os interesses domésticos constituídos pelas demandas advindas do plano societário. Só então, pela conjunção e equalização destas variáveis, é possível considerar a formulação e promoção de políticas específicas de inserção do Estado na dinâmica de funcionamento do sistema internacional. Isso, evidentemente, se considerada a necessidade de legitimação da ação diplomática perante os atores domésticos – o que não deixa de ser o fator decisivo, princípio e finalidade, de qualquer política pública.

por CLÁUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

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