por JACKSON DE TONI

Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS/1994), Técnico em Planejamento da Secretaria da Coordenação e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul e professor do Depto. de Economia da ULBRA (RS)

Da empolgação à melancolia: a participação social no planejamento governamental, a experiência do Governo Lula

Introdução

O Brasil viveu em 2003, início do governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva,  do Partido dos Trabalhadores, provavelmente o  maior processo de envolvimento social numa função típica de governo que é o planejamento de médio e longo prazo. Entretanto, esta rica experiência foi desarticulando-se rapidamente até sua aparente desmobilização total. Porque o processo perdeu ímpeto? Porque processos participativos são tão instáveis? Qual ou o que seria uma agenda sensata, sustentável e propositiva neste campo? Resultando dos erros e acertos, capaz de oferecer uma nova repactuação, uma nova promessa de utopia participativa? Perguntas que inspiram esta reflexão, a partir da análise critica da experiência recente do governo federal. O texto inicia problematizando o tema da participação e a polissemia que cerca este debate, com ênfase para os limites institucionais que a relação entre democracia direta e representativa supõe. A visão dos movimentos sociais é exaustivamente analisada porque interessa saber especialmente as razões da desarticulação do processo. Por fim, a conclusão apresenta uma tentativa de síntese parcial deste processo, ainda que o distanciamento histórico seja ainda pequeno. O trabalho aponta, ainda que de forma genérica e parcial, para a necessidade de oxigenação da democracia brasileira, chamando a atenção para o “déficit participativo” e a necessidade de radicalizar as experiências recentes no âmbito da gestão pública.

As nuances do processo participativo

Analisar o significado da participação social ou popular é quase sempre um exercício que implica previamente posicionamento ideológico do autor, daí a dificuldade de validar universalmente um único significado. Mas esta dificuldade não é um “problema teórico”, é sim parte da definição e das disputas acadêmicas e conceituais. Numa sociedade de classes, excludente e injusta com a nossa, a crescente participação autônoma da sociedade civil nos negócios do Estado tende a tensionar progressivamente os mecanismos de dominação, publicizando espaços privados e alargando as agendas das políticas distributivas e sociais. Ou seja, o aprofundamento do processo participativo é condição prévia para a consolidação da “democracia real” e o efetivo combate às desigualdades econômicas e sociais. Como a democracia, a participação tem valor em si mesma.

Nogueira (2004) classifica a participação em quatro grandes modalidades de acordo com os diferentes graus de consciência política coletiva, relacionada à maior ou menor maturidade, homogeneidade e organicidade dos grupos sociais.  A participação assistencialista (1), filantrópica ou solidária se revela com freqüência entre os grupos mais pobres e marginalizados como estratégia de sobrevivência, especialmente nos momentos de maior crise social. Um outro grau pode ser chamado de participação corporativa (2) quando o objetivo do movimento está conscrito aos interesses de um segmento ou categoria social específica. Esta forma de associativismo está na base do sindicalismo moderno e se relaciona diretamente com a forma assistencial de participação motivada por lutas econômicas geralmente. A participação eleitoral (3) se situa no plano direto da ação política do cidadão na sua relação com o Estado, além dos direitos civis aqui ganha relevo os direitos políticos e o problema da governabilidade. Esta forma de participação sofre, entretanto, um conjunto de limitações típicas daquelas existentes em regimes democráticos representativos: distorções das preferências pessoais, igualdade formal anulada pela desigualdade real, falhas do processo eleitoral, mecanismos frágeis de controle dos eleitos, etc...

Por fim a modalidade de participação com maior grau de consciência política seria, segundo o autor, a participação política (4). Ela se relaciona diretamente com o Estado e dialoga com as formas de organização da vida em sociedade e sua reprodução. Alimenta-se da participação corporativa e eleitoral, mas vai além delas porque questiona e formula novos consensos sociais, formaliza conquistas de direitos universais que afetam o conjunto de uma população, sociedade, nação. O que distingue os cidadãos nesta modalidade participativa não é seu lugar na estrutura social, sua origem de classe ou estoque de riqueza, mas as diferentes visões globalizantes dos problemas comuns á todos e das soluções e estratégias propostas, portanto, da essência do próprio debate político democrático ou da gestão coletiva dos conflitos.[1]

A dimensão política da participação cidadã nos remete ao tema do controle social sobre o Estado, realizado de modo absolutamente imperfeito e insuficiente pelas eleições periódicas. Mesmo quando são eleições limpas, competitivas, livres, igualitárias, decisivas e inclusivas como propõe O’Donnel (2004), o controle social pode ser meramente formal ou burocrático. Com a onda de reformas do Estado no mundo e na América Latina durante os anos oitenta e noventa o controle social foi associado ao termo accountability, que a abordagem da New Public Management presumia ser melhor realizada pelos mecanismos de mercado (oferta e procura). Com mais eficácia que os mecanismos estritamente políticos, permitindo assim o verdadeiro controle e identificação das preferências dos cidadãos. Neste paradigma a participação é qualidade do indivíduo isolado, relegada a micro-espaços (escola, igreja, etc...), recaindo quase totalmente sobre a dimensão técnica dos projetos, despolitizando os cidadãos que são vistos agora como clientes e consumidores, livres, racionais e maximizadores da sua auto-satisfação. A onda de reformas não só deixou de enfrentar uma atuação auto-referenciada da administração pública burocrática, como aumentou o déficit de participação e controle social ao substituir o condenável clientelismo da política tradicional pelo duvidoso controle das leis do mercado.[2]

É de conhecimento comum que a participação política na democracia liberal apresenta limitações importantes. A proliferação de centros decisórios, corporações e associações muitas vezes transforma a arena política em palco para grandes acordos que ultrapassam a dinâmica da mera representação eleitoral, parlamentar, etc... Além do mais as relações sociais são normalmente hierárquicas e verticais, as instituições (família, religião, escola, etc...) reproduzem relações de subordinação e desigualdade real há séculos.  A liberdade individual restringida ao exercício do voto periódico – que é recente na história destes povos - não muda este quadro, pelo contrário, garante sua perpetuidade e consagra o domínio político das classes proprietárias através do voto clientelista. Neste contexto o enfraquecimento do papel do Estado e a dinâmica econômica pós-setenta (precarização do trabalho, informalização das organizações, fragmentação das relações sociais,...) estimularam a produziram novas identidades sociais e novas narrativas no vácuo da crise de representatividade da democracia eletiva-liberal.  Um certo “comunitarismo republicano” (Nogueira, 2004) determinou os primeiros momentos da retoma dos movimentos pela democracia direta no Brasil e na maioria dos países latino americanos pós ciclo autoritário[3].  O grande dilema tem sido conciliar dinâmicas de mobilização coletiva, fundadas no conceito de “bem comum”, com a valorização da liberdade individual em sociedades multiculturais, fragmentadas politicamente e com sistemas complexos de socialização. Uma tentativa de solução seria a “democracia deliberativa”, combinando formas representativas com efeitos compensatórios baseados no exercício amplo da democracia direta, de uma racionalidade comunicativa e uma disposição permanente para o diálogo e a construção de consensos sociais.

A crescente diversificação de formas participativas e grupos de interesses nem sempre amplia a participação para o sentido político ou politizante. Um processo de espetacularização e uso midiático dos fenômenos participativo tende a convertê-lo em simples processo gerencial, capaz de diminuir os “custos de transação” implicados na legitimação dos governos e execução das políticas públicas. Infelizmente não são poucos os casos em que mobilizações e processos participativos terminam absorvendo responsabilidades estatais ou internalizando custos que de outra forma deveriam ser coletivos e universais. O ritmo de proliferação de “organizações não-governamentais”, pretensamente representantes ou interlocutoras dos movimentos sociais que, no curso dos processos de descentralização administrativa (desde a Constituição de 1988),  assumiram a execução de políticas públicas assistenciais comprova este fenômeno[4].

A participação no plano “Brasil de Todos” (PPA 2004-2007): uma  versão oficial.

No programa de governo da coalizão liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) que elegeu o Presidente Luis Inácio Lula da Silva em 2002, o compromisso com a participação e o controle social na atividade de planejamento estão claramente indicados no programa eleitoral.

O processo participativo se desdobrou em três dimensões principais. A primeira foi uma perspectiva nacional materializada na consulta às entidades da sociedade civil, de representação nacional sobre a estratégia de desenvolvimento de longo prazo. Uma segunda dimensão foi de natureza setorial quando o governo submete à sociedade as “orientações estratégicas setoriais” elaboradas pelos diversos Ministérios, especialmente aos segmentos representativos de cada política setorial. Finalmente uma terceira dimensão de natureza territorial envolvendo os entes federativos, Governos dos Estados e dos Municípios no debate e pactuação da estratégia de desenvolvimento de longo prazo.

Do processo de participação nos estados (plenárias convocadas em parceria com as ONGs) resultou que aos 24 desafios apresentados foram incorporados outros seis novos desafios e 21 originais tiveram sua redação reformulada. Das 18 diretrizes gerais e dos três megaobjetivos foram acrescidas outras 16 novas diretrizes e nove tiveram sua redação modificada. Relacionado às diretrizes específicas de cada desafio, 218 originalmente propostas, foram acrescidas outras 88 e modificada a redação de oito delas. As modificações propostas incorporadas tiveram natureza tão diversificada e pontual quanto a heterogeneidade do público participante em cada plenária regional.

O texto legal assinala ainda o compromisso do Governo Federal em renovar a participação social nos momentos de revisão periódica do plano:

“A participação da sociedade civil e dos governos estaduais e municipais não se encerra com o encaminhamento PPA ao Congresso Nacional. Terá continuidade ao longo da implementação do Plano, para aperfeiçoá-lo e acompanhar regularmente sua execução. Portanto, é um processo contínuo, que pretende democratizar e qualificar a gestão pública, compartilhando a responsabilidade pelos projetos, pela avaliação e revisão participativa dos programas e do Plano. Por isso, o processo de planejamento participativo foi estruturado em dois ciclos: o primeiro, de elaboração do PPA; o segundo, de acompanhamento e aperfeiçoamento, quando da implementação.” (Plano Plurianual 2004-2007, 2003, pág. 31).

O Ministro Luiz Dulci (responsável pela Secretaria Geral da Presidência da República) em debate no Palácio do Planalto[5] sinalizou nitidamente as principais categorias que inspiravam o Governo Lula sobre o tema da participação popular. A primeira delas é a adoção de um conceito de participação aplicável para tudo o que se pode nominar de setores não estatais, independente de seu posicionamento ideológico ou posicionamento social, isto é, um conceito de participação que não diferencia limites de classe ou posição ideológica. Além disso a motivação básica do governo é conquistar a “sustentação social ativa de um projeto de mudanças” (pág 4), isto é, das ações do Governo Lula. Haveria assim uma “governabilidade social” tão importante quanto a governabilidade “parlamentar”. A sociedade civil deve ser “co-responsável” com as decisões do governo. Segundo, a democracia direta ou participativa deve ser combinada e reforçar a democracia representativa. Terceiro, os processos participativos de um modo geral têm com objetivo, entre outros, a busca do consenso, de plataformas mínimas de acordo entre a base do governo e as forças de oposição política e social.

Quanto à dimensão regional, os assim chamados “pactos para gestão territorial”, infelizmente os avanços não foram grandes.  As duas ações empreendidas pelo Ministério do Planejamento na Região de São Joaquim no estado de Santa Catarina e na região da bacia hidrográfica do rio Jaguaribe no estado do Ceará não lograram sucesso efetivo de pactuação.

Cabe registrar ainda que o Governo Federal brasileiro promoveu diversos eventos nacionais para debate de políticas públicas específicas além do processo de planejamento propriamente dito. Segundo o Governo Federal estes eventos mobilizaram diretamente “mais de 2 milhões de pessoas em todo o país[6], desde as reuniões municipais até os grandes encontros nacionais” [7].

A visão dos movimentos sociais: bene ma non troppo.

Em junho de 2004 algumas das mais importantes ONGs brasileiras e suas respectivas redes realizaram um Seminário Nacional[8] para fazer um balanço dos processos participativos no Governo do Presidente Lula. Neste caso as ONGs acabam por vocalizar e representar a posição de vários movimentos sociais mais amplos[9]. Cabe assinalar aqui que é recomendável não ver as ONGs  como sucedâneos dos  próprios movimentos sociais, o que seria uma confusão metodológica lamentável. Há um reconhecimento que o atual governo federal brasileiro empreendeu avanços significativos na linha do que se pode chamar de “governança democrática” ou “governança social”. Este reconhecimento parcial se relaciona às origens históricas do partido que hegemoniza a coalizão governante (o Partido dos Trabalhadores). O PT nasceu do amálgama de movimentos sociais de base religiosa, comunitária e sindical  e correntes de esquerda no final dos anos setenta. Este partido liderou vitórias importantes em municípios nos anos oitenta e noventa (Porto Alegre, Caxias do Sul, São Paulo, Campinas, Belo Horizonte, Recife, Fortaleza, etc..) onde vários de seus dirigentes tornaram-se gestores públicos, muitos inclusive responsáveis por formular e conduzir processos de participação popular em conselhos diversos e no debate sobre o orçamento público[10]. Havia, portanto, expectativas que estas forças políticas, agora no governo federal, viessem a construir uma agenda participativa. Não foi exatamente o que ocorreu.

Se forem considerados os problemas da participação sob o enfoque da definição de agendas ou da pauta de debates, fica claro que os espaços de discussão estiveram claramente confinados ao “campo do social”, com temas “interditados” na agenda oficial mais estratégica. A desvinculação do processo de participação do debate sobre a forma com que se estrutura o Estado e os problemas decorrentes da não-adaptabilidade ou não-operacionalidade do modelo de gestão, que não responde às tensões participativas, foi um dos maiores problemas levantados pelas ONGs. Aqui entra em cena o debate sempre adiado da vinculação da reforma do Estado com a democratização e maior controle social. Além dos limites do processo resultantes da natureza e do caráter dos conselhos, da fragilidade propositiva das organizações sociais e de “agendas proibidas,” o debate das ONGs revelou outra dimensão importante: a fragilidade (política e técnica) do setor do governo responsável pelo processo de participação no PPA frente aos demais centros de poder dentro do governo federal.

Em agosto de 2004 a Inter-Redes[11] e a ABONG lançaram um “comunicado” ao governo avisando seu desligamento do processo de participação e denunciando o não cumprimento dos acordos e pactos estabelecidos pelo governo Lula através da Secretaria Geral da Presidência da República:

“Após os debates em todos os estados e o envio do Projeto de Lei do PPA ao Legislativo, diversas organizações e redes que compõem a Abong e a Inter-Redes acompanharam a tramitação do PPA no Congresso Nacional e constataram que o rico processo participativo de consulta realizado com a sociedade civil não foi sequer tema de debate... Por outro lado, nenhum dos acordos firmados com a Secretaria Geral da Presidência, durante o processo de consulta, foram cumpridos. São eles:

	Formação grupo de trabalho paritário entre governo e sociedade civil para acompanhar o monitoramento do PPA 2004-2007;
	Construção, em parceria com a sociedade civil, dos mecanismos e da metodologia de participação, nos processos de revisão anual e no monitoramento do PPA;
	O acesso às informações sobre a execução física e financeira do PPA, especificamente, a disponibilidade on-line para qualquer cidadão dos sistemas do Siafi[[12]] e do Sigplan [[13]];
	Elaboração de indicadores desagregados por gênero, raça, etnia, rural, urbano, etc, permitindo assim um acompanhamento mais qualitativo por parte da sociedade civil do impacto real das políticas públicas. ...O governo impediu qualquer alteração na Lei no sentido das alterações propostas pela sociedade civil e não avançou na proposta de construção conjunta de uma metodologia de monitoramento do PPA” [14].

O “comunicado” firmado por 33 redes e fóruns diversos propôs concretamente o rompimento com o governo Lula no caso específico do processo de planejamento e participação no PPA. Em outubro de 2004 o Presidente da República publica as normas de gestão do plano (monitoramento e avaliação). Não há muitas referências sobre o processo participativo, exceto que a Secretaria Geral da Presidência da República e o Ministério do Planejamento deveriam estabelecer as diretrizes para participação da sociedade civil na avaliação dos programas. Além disso há menção que os “pactos de concertamento” deveriam contar com a participação social (a dimensão regional da participação). Em outubro ainda o Ministro Dulci tenta reatar relações com as ONGs e retomar o debate em reunião com 13 representantes da sociedade civil. Os encaminhamentos deste encontro são debatidos posteriormente em Seminário da organização “Inter – Redes” nos dias 8 e 9 de novembro daquele mesmo ano, 2004. A organização não governamental resolve retomar o diálogo com o governo visando o processo de monitoramento do PPA, particularmente do acompanhamento da execução orçamentária. Com a confiança no governo já fragilizada as ONGs estabelecem pré-condições para retomar as conversações: criação de fórum paritário permanente com alto escalão do governo (reunindo a área fazendária e de planejamento), criação de uma estrutura própria na Secretaria Geral para viabilizar o processo de participação (inclusive o financiamento público desta), definição de prazos e cronogramas, produção de indicadores desagregados de desigualdade e sobretudo, acesso integral aos sistemas eletrônicos de controle da despesa pública (SIAFI) e das ações do PPA (SIGPLAN). No final de 2004 houve ainda algumas reuniões entre representantes das ONGs e do governo federal, porém  sem resultados concretos ou continuidade.

A tentativa de criação de um “Módulo Sociedade” no sistema de monitoramento do PPA (o SIGPLAN) e o acesso aos dados orçamentários (o sistema SIAFI), controlados pelo Ministério da Fazenda, por exemplo, não se viabilizaram. As hipóteses aparentes para explicar esta situação são complexas e  muitas vezes, sutis. Certamente uma combinação de resistências burocráticas internas de alguns setores do governo (tecnocracia), a fragilidade política da Secretaria Geral diante de outros núcleos de poder (baixa capacidade decisória e resolutiva), uma perda geral de confiança e credibilidade dos atores  não-governamentais no sucesso da relação com o governo e o deslocamento deste tema para um ponto secundário na agenda presidencial são hipóteses plausíveis. A primeira revisão do plano no programa de Gestão do PPA, correspondente ao ano-base de 2004, registra laconicamente  que não foi apurado a “satisfação do beneficiário” (no caso, o Governo) com os produtos do programa, entre os quais a participação da sociedade na elaboração e gestão do plano. Com relação à “avaliação da implementação” o relatório afirma taxativamente que não houve participação e conclui burocraticamente sem precisar os motivos, de forma confusa. Sobre a democratização do debate orçamentário o relatório assinala que os resultados são satisfatórios e recomenda a exclusão da ação, “resolvendo” o problema[15].

Parece haver durante as experiências de participação no Governo Lula uma tensão sempre presente na visão implícita que os atores governamentais têm da participação como forma de gestão da política pública (compartilhamento ou dividindo responsabilidades), enquanto os atores não-governamentais ocupam espaços para democratizar as políticas e lutar pela universalização de serviços (Delgado e Limoncic, 2004). Ao lado da visão “da gestão” costumam se alinhar argumentos que em nome da “boa técnica” limitam o raio de ação dos processos participativos. Por seu turno ao lado da visão “por mais democracia” costumam se alinhar argumentos que em nome da “maior democratização das políticas” diminuem excessivamente o papel e a importância das condições técnicas de produção e execução das políticas públicas. “Técnicos” não dialogam com a dimensão política e “Políticos” secundarizam a dimensão técnica. O modo como esta tensão será regulada e portanto resolvida em sínteses superiores, isto é, a possibilidade de consensos mais ou menos estáveis é que vai nos dizer da densidade política dos processos participativos, de sua qualidade e peso estratégico.

Conclusões

Procurou-se analiticamente compreender como ocorreu o processo de participação social no planejamento de governo, tomando como exemplo a experiência recente de planejamento federal brasileiro durante o governo do Presidente Lula (2003-2006). Fica evidente que a natureza complexa do tema proíbe qualquer  resposta simples, reducionista ou mecanicista para explicar a dinâmica sempre inacabada/inconclusa destes processos. Apesar de provisórias as sínteses são necessárias para avançar a reflexão, dentro e fora do governo, e continuar perseguindo novos patamares de governança democrática, ou seja, aprofundar o processo participativo. Os processos de participação são intrinsecamente espaços onde o conflito se expande e desenvolve, onde as tensões se manifestam em arena pública. Seria ingênuo supor que ao desencadear eventos participativos o governo federal não fosse enfrentar um ambiente hostil, por vezes antagônico, de explosão de demandas represadas durante gerações. Sabendo disso torna-se ainda mais relevante saber porque o processo não deu certo.

A experiência do atual governo brasileiro foi, sem dúvida, a mais ampla e profunda desde que o dispositivo legal do Plano Plurianual foi criado na Constituição Federal de 1988. Tanto em termos quantitativos quanto qualitativos a experiência foi meritória, inédita e geradora de inúmeras possibilidades futuras para o desenvolvimento de experiências participativas neste campo, no nível nacional e sub-nacional. Os movimentos sociais em geral ainda são frágeis neste campo, fica evidente a ampla aceitação de um conceito ainda voluntarista do planejamento, fortemente ideologizado, aliado a uma fraca capacidade propositiva com pouca densidade política. Neste contexto há imensas dificuldades de se relacionar com o Estado e as chances de cooptação, populismo demagógico e manipulação são enormes. Na atuação do governo federal parece prevalecer uma visão “instrumental-gerencial” da participação, a chamada “governabilidade ampla”.

Resumindo, o problema principal está no conceito de participação adotado manifestando-se mais como “recurso gerencial” para compartilhar e dividir responsabilidades do que uma “estratégia emancipatória” que redistribui capacidade decisória do Estado. Complementarmente deve-se considerar outros aspectos: (a) a condução política do processo dentro do governo foi feita por um ator enfraquecido diante de outros centros de poder como o Ministério da Fazenda (hipertrofia da lógica financeira-fiscal) ou o Ministério do Planejamento (controle do orçamento) e (b) a limitação do processo às “diretrizes gerais”, sem criar meios e condições para que os demais atores pudessem entender e opinar sobre ações mais desagregadas (Programas e Ações), (c) a incapacidade governamental em garantir meios para monitoramento e avaliação “social” do plano, são aspectos absolutamente funcionais à uma concepção mais gerencialista de participação, ainda que a versão oficial que o governo faz de si mesmo (nos textos e discursos) esteja declarado exatamente o contrário. O Governo  Lula foi marcado por fortes contradições na sua prática concreta, por ambigüidades na sua política e por ambivalências na concepção subjacente de participação social[16].

O alargamento da participação coloca em xeque as formas tradicionais de administração pública, inclusive e principalmente aquelas derivadas do movimento gerencialista, da “nova gestão pública” e continua sendo tarefa inacabada do Estado e da sociedade brasileira.

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Bibliografia

DELGADO, N. e LIMONCIC, F. (2004) “Reflexões preliminares sobre espaços públicos de participação no governo Lula”, Revista Democracia Viva, n. 23, disponível em “Projeto MAPAS”, último acesso em 10.04.2006.

NOGUEIRA, M. A. (2004) Um Estado para a Sociedade Civil: temas éticos e políticos da gestão democrática, Cortez, São Paulo.

O’DONNELL,G (2004) Notas sobre la democracia em América Latina, in La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, 2ª ed., Aquilar, Altea, Tauruas, Alfaguara, Buenos Aires.

Plano Plurianual 2004-2007 (2003), Mensagem Presidencial, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, SPI, Brasília.

PNUD (2004), A Democracia na América Latina, rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos, New York.

RICCI, R. (2003) O Plano Plurianual Federal: a outra face do Governo Lula, Revista Espaço Acadêmico, n. 26.

TEIXEIRA, A. C. C. (2005) Os sentidos da democracia e da participação (Anais do Seminário), São Paulo, Instituto Polis, Publicações Polis, 47.