Por JACKSON DE TONI

Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS/1994), Técnico em Planejamento da Secretaria da Coordenação e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul e professor do Depto. de Economia da ULBRA (RS)

 

 

 

Cenários e Análise Estratégica: 

questões metodológicas

 

Introdução

Este trabalho trata dos problemas envolvidos na elaboração de cenários e definição de estratégias como etapas do processo de planejamento estratégico. Na primeira parte (Como fazer cenários?”) abordamos os principais problemas teóricos envolvidos na definição de cenários futuros e recomendamos um conjunto de procedimentos metodológicos para sua elaboração. Na segunda parte (“A construção das estratégias de viabilidade do plano”)  abordamos o tema do desenho de estratégias, isto é, tratamos dos problemas da viabilidade das ações planejadas, do relacionamento com outros atores sociais e das questões relativas ao uso do poder no processo de planejamento. O marco teórico geral desta concepção de planejamento foi abordado em outro artigo[1], ele incorpora a elaboração de cenários como ferramenta essencial para construir viabilidade ao planejamento, o centro de sua metodologia é a fusão da dimensão política com a dimensão técnica. Nossa preocupação essencial ao abordar este tema foi problematizar o ambiente de governo e o uso de técnicas de gestão. Apesar dos avanços importantes da administração pública federal nos últimos anos, particularmente com as inovações introduzidas pelo Plano Diretor da Reforma do Estado desde 1998, as técnicas de planejamento e gestão estratégica permanecem muito rudimentares. Neste campo – a administração pública - o domínio por excelência da incerteza e da imprevisibilidade exige constante aprimoramento e revisão crítica das práticas atuais. Este trabalho se propõe a contribuir nesta direção, isto é, para a modernização metodológica do processo de planejamento público, onde cenários e pensamento estratégico são ainda mais imprescindíveis e justificáveis.

Uma breve retrospectiva

O uso de cenários se generaliza a partir da teoria militar e ganha terreno como ferramenta de gestão pública e privada a partir dos estudos da Rand Corporation, do Clube de Roma desde os anos cinqüenta e do Hudson Institute (Herman Kahn). Grandes corporações empresariais como a Shell ou empresas de consultoria como a Global Business Network (GBN, fundada por Pierre Wack e Arie de Geus), difundiram e popularizaram metodologias hoje largamente conhecidas[2]. No Brasil o pioneirismo coube há pelo menos vinte anos, às empresas estatais de grande porte como a Petrobrás, a Eletrobrás ou a antiga Telebrás (CPqD), na prospecção de mercados, projeção de preços ou da demanda futura[3]. Variáveis essenciais para o planejamento estratégico e sobrevivência competitiva. No campo acadêmico poucas iniciativas merecem destaque, o estudo de Jaguaribe (1989) e de Rattner (1979) poderiam ser os destaques mais importantes. Nos anos oitenta e noventa diversas organizações governamentais desenvolveram cenarizações importantes relacionados ao desenvolvimento regional (SUDAM, Eletronorte), tecnologia (CNPq), financiamento tecnológico (FINEP), crédito e fomento (BNDES) até o marco representado pelo projeto “Brasil 2020” da antiga Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República em 1998[4]. O trabalho de prospecção no âmbito do governo federal continua atualmente no projeto “Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022” protagonizado pelo Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. O método consiste em gerar Cenários Prospectivos promovendo uma consulta Delphi (perguntas estruturadas sobre eventos futuros em rodadas sucessivas) enviada a 50 mil pessoas e uma Matriz de Impactos Cruzados (hierarquiza variáveis segundo sua motricidade) com temas estratégicos nacionais (NAE, 2005).

Estas tentativas particularmente no setor público, entretanto, não têm contribuído para criação de uma cultura organizacional e de planejamento que incorpore permanentemente a elaboração de cenários como prática de gestão, mesmo onde os recursos humanos e a tecnologia da informação estão mais avançados. No setor público a descontinuidade de projetos, a instabilidade institucional e a precariedade das bases de dados disponíveis têm contribuído para manter hegemônicas a mentalidade do curto prazo e da improvisação imediatista.

Para trabalhar com cenários é preciso disposição para rejeitar a tentação das visões determinísticas, sejam elas profecias religiosas (“o futuro está nas mãos de Deus”), sejam elas de inspiração racionalista (todas as relações humanas estão estabelecidas por relações de causalidade conhecidas e definidas). O futuro não está definido e não há capacidade humana e racional suficiente para predizer comportamentos sociais e  singulares, só podemos trabalhar com a noção de riscos e probabilidades, em muitos casos nem isso... Jamais saberemos dominar cognitivamente todas as relações de causa-efeito, mesmo as teorias mais modernas em planejamento já admitem que a imprevisibilidade não depende só da nossa ignorância sistêmica sobre a realidade em si, mas porque há de fato sistemas complexos, não lineares, cuja instabilidade e mutabilidade caótica impedem qualquer previsibilidade confiável ou simplesmente não podem ser mensurados (Capra, 1996, Van Der Heijden, 1996). Os sistemas sociais têm esta natureza, são espaços do imponderável, da liberdade e criatividade humana, do poder e da vontade, de ameaças e oportunidades.  Desenhar cenários implica em montar um conjunto plausível de combinações possíveis e imagináveis. A percepção de cenários futuros e a capacidade de antecipação talvez seja a primeira etapa da análise estratégica em planejamento, ela segue e se completa com a problematização do tipo de estratégia a ser adotada e seu encadeamento no tempo, assim como a relação do agente que planeja com os demais atores e seu contexto.

I. Como fazer cenários?

Vamos fazer um pequeno exercício para introduzir o problema. Recorde agora dois ou três acontecimentos dos últimos doze meses (ou três anos...)  que afetaram significativamente seu modo de ver as coisas ou seu comportamento...lembrou ? Agora tente voltar ao passado – antes destes fatos - e imagine o que você faria se conscientemente soubesse que eles teriam alguma chance ou probabilidade de acontecer ?! Talvez você não mudasse o curso da realidade, mas com certeza sua conduta teria sido outra...suas escolhas não seriam as mesmas. Pensar o futuro, formular cenários, mobiliza exatamente estes sentimentos: insegurança, vontade, temor, esperança, desejos,... Estabelecer um roteiro tentativo para organizar estes impulsos será o nosso desafio nas próximas páginas.

Ao desenhar projetos, ações, operações, supomos algum juízo sobre o resultado futuro do nosso esforço, da mobilização de recursos, mesmo que isso não seja explicitado claramente. Esta direcionalidade do programa depende, contudo, de muitas outras variáveis que são controladas por diversos atores em contextos específicos, que sempre são nebulosos e impossíveis de predizer. Por isso, é preciso aprender com o passado, simular o futuro e diminuir as chances da improvisação.

A elaboração de cenários não é tarefa simples,  depende de muitas variáveis combinadas: do grau de informação disponível, do grau de consenso do grupo, da legitimidade do processo decisório, da complexidade do problema a ser enfrentado, do grau de governabilidade do ator que planeja e assim por diante. Quanto maior o âmbito temático do problema e menor, por efeito, a governabilidade do ator que planeja, mais difícil fazer o cenário sem cair na armadilha da “futurologia especulativa”. Imaginar cenários é como fazer análise de conjuntura, só que para situações prováveis no futuro, tentando criativamente projetar (ou fixar no tempo) prováveis comportamentos. O cenário desejado será sempre a “utopia futura”, a síntese entre o presente e os graus de liberdade que as circunstâncias futuras e desconhecidas condicionarão nossos planos, projetos e desejos.

Normalmente o primeiro passo é elencar as variáveis importantes para o cenário (variáveis determinantes), de acordo com o âmbito do problema, a abrangência das operações e as diretrizes da organização. Lembramos que as variáveis podem ser subdivididas de acordo com o grau de governabilidade que temos sobre elas para facilitar a análise posterior. Por exemplo, para a Casa Civil da Presidência da República a variável “número de votos no Congresso Nacional”, provavelmente implique em menor grau de governabilidade que a variável “recurso orçamentário não vinculado do governo federal” . Variáveis sobre as quais possuímos total controle na verdade não são de fato “variáveis”, são “invariantes”. Processos sem riscos ou surpresas são raros nas “estórias sobre o futuro”, como os cenários foram chamados por Godet (1993)[5].

A seguir podemos construir três hipóteses básicas sobre o cenário, sendo o cenário normativo (aquele que converge para nossa visão de futuro) uma versão possível para o cenário mais provável:

(1) um cenário de trajetória mais provável

(2) uma variação otimista do cenário provável

(3) uma variação pessimista do cenário provável.

Há que se definir com muito cuidado as hipóteses de comportamento para cada variável em cada cenário e atentar sobretudo para aqueles condicionantes mais críticos e mais incertos (alguns poucos), pois sem dúvida serão estes que – caso venham a ser confirmados no futuro – impactarão os resultados esperados dos projetos com mais intensidade (Buarque, 2003). Por exemplo: quais são os condicionantes para as mobilizações sociais no próximo período ? Quais fatores-chave condicionarão o comportamento dos movimentos sociais ? Hierarquizar variáveis e seus condicionantes ajuda a identificar prioridades e focalizar os planos de contingência, otimizando recursos escassos. Uma técnica simples e eficaz que ajuda a estabelecer precedências entre variáveis é cruzá-las em uma matriz de dupla entrada, descobrindo as relações de dependência e influência mútuas.

É evidente que o conceito de “provável” depende de uma série de fatores entre os quais a quantidade de informação disponível sobre o comportamento passado de determinados agentes sociais e processos, os juízos de valor de cada um sobre o que pode acontecer, uma boa dose de “intuição cognitiva”, de sensibilidade e aprendizado, etc... Em todo caso, sempre devemos evitar dois extremos bem definidos: a extrapolação simples e projeção linear de tendências passadas ou a projeção de um quadro de absolutas descontinuidades e rupturas em todos os sistemas (sociais, econômicos, políticos, etc...).

É hora de perguntar: mesmo com todas estas dificuldades  é importante elaborar cenários futuros? A resposta é sim. Por que saber identificar prováveis ameaças e oportunidades com antecipação permite-nos adquirir uma vantagem estratégica sobre os demais, otimiza os recursos de poder disponíveis, focaliza a ação naquilo que importa. Desenhar cenários permite simular a viabilidade futura das ações do plano. Este pensamento antecipativo não pode ser confundido com adivinhação ou astrologia, trata-se de identificar tendências e padrões estruturais de comportamento, formular conjuntos coerentes de relações e modelar visões de futuro com plausibilidade, longe de qualquer charlatanismo.

Concluídos os cenários em suas três dimensões,  revisamos os resultados esperados de cada projeto e identificamos as vulnerabilidades existentes. Estas fragilidades serão fontes inspiradoras para redesenhar as ações ou elaborar outros projetos capazes de manter o resultado original. Identificar trajetórias variáveis (pontos de bifurcação) implica em combinar a racionalidade dos modelos com a experiência acumulada e o aprendizado coletivo, neste esforço reside (ou não) a qualidade dos planos de contingência. Por exemplo, um cenário provável de fragilidade dos sistemas de controladoria, deveria sugerir antecipadamente o desenho de estratégias alternativas para assegurar a probidade administrativa, a impessoalidade, etc...

Síntese das recomendações metodológicas:

Ter uma visão situacional da realidade como construção social: admitir e processar a divergência de visões, opiniões e padrões de raciocínio como oportunidade para qualificar e dar mais consistência aos cenários. Como disse Godet (op. cit.), o futuro depende da capacidade hegemônica de atores sociais, eles são elementos centrais dos cenários.

O futuro não é só a extrapolação de padrões comportamentais do passado: combinar o estudo sistemático do passado (retrospecção) com a identificação das tendências de descontinuidade.

Distinguir tendências conjunturais daquelas estruturais: estabilidade X ruptura de padrão de conduta ou comportamento: evitar o “impressionismo” derivado de fatos marcantes no curto prazo, quase sempre a intensidade do que é visível no momento imediato ofusca a liberdade para pensar sob padrões e regras diferentes.

Construir hipóteses alternativas com plausibilidade e factibilidade: possuir a noção de restrição, conhecer os limites dos demais atores e de si próprio.

Imaginar as surpresas como rupturas dos padrões observados: atenção para focalizar detalhes aparentemente “não-importantes”. É preciso duvidar dos consensos e do senso comum, cultivar a “lateralidade do pensamento”, usar o brainstorming.

Nunca “congelar” os cenários, nem indicadores quantitativos: possibilitar insights criativos, estimular a intuição e a imaginação, pensar o que é aparentemente impensável.

É evidente que cabe ao grupo de planejamento monitorar a evolução dos cenários e suas principais variáveis para fornecer informações de gestão e execução do plano. Se não houver viabilidade para acompanhar e monitorar cenários ao longo da execução do plano, não vale a pena gastar energias na sua elaboração durante um quase sempre sofrível e custoso processo de planejamento interno. Esta tarefa poderá ser atribuída, por delegação, para um “Comitê de Gestão” ou qualquer outra instância responsável vinculada à direção. É muito comum ver, especialmente no setor público, processos penosos de avaliação e metodologias sofisticadas que simplesmente ignoram a qualidade dos cenários elaborados vis-à-vis produtos e resultados dos projetos. Avaliam produtos e resultados fora de suas circunstâncias.

Como tratar com as incertezas no planejamento ?

Uma concepção mais moderna de planejamento concebe a  inevitabilidade das incertezas como  categoria teórica central na elaboração do plano e na arte de planejar (Matus, 1993). Não há como ignorar ou esconder incertezas de modo permanente, a menos que estejamos trabalhando de forma convencional e determinística (como é o limite dos modelos econométricos, por exemplo).  O cálculo estratégico nunca pode ser congelado, é um processo cujo formato deve mudar continuamente, na medida em que as condições do jogo social, são elas mesmas modificadas e produzidas incessantemente.

A organização social que planeja, por sua vez, deve estar sempre preparada para reagir rapidamente, aprendendo com o passado recente, acompanhando cenários, aguçando a imaginação e a intuição criativa (promover a “gestão do conhecimento”). Ou seja, o planejamento deve de alguma forma preparar a organização para estar em prontidão permanente, pronta para rápida reação diante de imprevistos.  Quando aparentemente não houver alternativas políticas, entra em cena a capacidade de criar as próprias opções das trajetórias futuras.

O preparo de planos de contingência e sua condição stand by  não podem, em absoluto, diminuir o estado de prontidão diante das surpresas inevitáveis dos cenários futuros, daí a importância do modelo de gestão e de aspectos cruciais como a motivação, liderança e lucidez da alta direção. Não devemos esquecer o conselho de Schwartz (2000): o cenário é um “salto imaginativo no futuro” que serve essencialmente para sensibilizar (a organização) e facilitar a reação prévia aos eventos indesejados de modo que – caso ocorram – sejam neutralizados ou transformados em oportunidades. Godet (op. cit.) dizia, por exemplo,  que estratégia e a elaboração de cenários (processo também conhecido como “prospectiva”) são “amantes intimamente ligados”.

II. A construção das estratégias de viabilidade do plano

Este é o momento crucial no processo de planejamento. É o momento ou em que refletimos e formulamos o que fazer para criar as condições nas quais as ações ganharão viabilidade, isto é, se realização plenamente, produzirão resultados esperados. A questão estratégica portanto pode ser sintetizada no modo como gastamos recursos (econômicos, políticos, administrativos, etc...) para   conquistarmos e assegurarmos a viabilidade política (o uso de poder) para execução do plano. A estratégia é a “etapa nobre” das técnicas de planejamento, é um dos elementos metodológicos que mais diferenciam enfoques mais dinâmicos das concepções normativas e tradicionais.

A formulação estratégica é uma necessidade teórica lógica, porque a visão situacional do “jogo social” implica na aceitação de outros jogadores e do futuro como resultado nebuloso, aberto e permanente. O centro do momento estratégico é a análise de viabilidade política do plano. Conforme Matus (1993) é um cálculo necessário ao processo de governo, sujeito a fortes elementos de incerteza e conflito. A análise não é um mero exercício de predição, mas um a incursão simulada no futuro, expressa também nossa vontade de fazer, tentando criar situações favoráveis e antecipando o pré-desenho dos projetos viáveis, com potencial para aproveitar as oportunidades abertas e alterar o curso da mudança situacional, num movimento de aproximação da situação-objetivo. A pergunta fundamental é: o que vamos fazer se acontecer “x” ou “y”, quem serão aliados e adversários,  e assim por diante, construindo verdadeiras “árvores de decisão”. 

Qual objetivo do cálculo estratégico?

Quanto maior for a necessidade de mobilização de recursos (humanos, financeiros, cognitivos, etc...) ou a ambição do projeto político, maior a necessidade do cálculo estratégico, porque maior será o grau de resistência, oposição e conflito com os demais atores sociais. O pensar estratégico depende muito das habilidades e perícias organizacionais e institucionais, da capacidade de governar. Embora possam existir alguns protocolos metodológicos para elaborar estratégias, grande parte do sucesso depende da perícia individual e institucional, do “pensar” estrategicamente que é construído também pela “experiência que ensina”, a expertise. A categoria central que organiza este momento do método é o “conceito de poder”, que para todos os efeitos vamos considerar pragmaticamente como  o resultado das pressões que a força aplicada de cada “jogador” (ator ou agente social) produz no contexto (cenário) do jogo social.

Aumenta-se a viabilidade do plano quando se acumula mais poder, perde-se poder quando projetos e ações tornam-se inviáveis, e este campo de forças sempre será indeterminado pela ação (des)coordenada de múltiplos atores, ora em conflito, ora em cooperação. Mas o que é o poder ? O conceito de “poder” talvez seja um dos mais complexos na ciência política, Matus prefere responder com uma série de perguntas...

“O que é poder? É um complexo de recursos de aplicação potencial? É uma acumulação que sintetiza todas as acumulações sociais possíveis para uma força social? É ao mesmo tempo uma relação social e uma acumulação? De onde emana o poder? Como se cria e se perde poder? Quais são os insumos sociais da produção de poder? As forças sociais apropriam-se de um poder pré-existente ou o poder só existe como atributo das forças sociais? Como o poder relaciona-se com outros conceitos como dominação, autoridade, habilidade para conduzir, etc.? Como se relaciona o  poder de uma força social com o uso do poder que ela faz numa situação? Liberdade de ação é poder? A variedade do possível para um ator expressa seu poder na situação? Quanto vale o poder? Seu valor é absoluto ou é relativo ao âmbito de seu uso? O poder é sempre relativo a outros? Qualquer acumulação  social é redutível a poder? Então, o que não é poder? A informação, o domínio das ciências, o carisma, a simpatia, a organização, os recursos econômicos, a ideologia assimilável, os meios de comunicação, os meios de repressão, a adesão popular, os deputados e senadores no Congresso Nacional e o  controle do aparelho de Estado são poder? Tudo isto, tão vago e tão complexo, pode ser expresso em categorias operacionais que sejam úteis para uma análise de viabilidade política?” (op cit, p. 418)

Respondendo parcialmente suas próprias perguntas este autor propõe um conceito multidimensional de poder (“tudo é poder”) o que abre novos horizontes intelectuais, mas não ajuda muita do ponto de vista mais prático. O dilema é resolvido simplificadamente, considerando-se que o poder só existe como capacidade de fazer ou influir sobre o que os outros fazem, ou seja, está relacionado ao agir e à ação social ou à expectativa de ação (a mera demonstração de poder). Portanto, o poder é uma relação social  que sempre se refere ao nosso projeto vis a vis o projeto dos demais agentes, é passível de acumulação (estoque de poder) ou perda na arena social quando “compra-se” poder (no conflito) de outros atores. 

Como fazer  o desenho das estratégias?

No momento normativo do planejamento, quando desenhamos um conjunto de ações estamos debatendo e construindo uma certa direcionalidade para o Plano, um certo caminho a ser trilhado, porém in abstractus, sem considerar as circunstâncias com maior parcimônia e rigor. Agora devemos nos propor o desafio de construir a análise de viabilidade colocando o plano com os “pés no chão”.

Normalmente a viabilidade de um plano tem dimensões variadas e combinadas: viabilidade política, econômica, técnica e institucional, por exemplo. Destas a viabilidade política é a mais complexa porque diz respeito imediato às relações que estabeleço com outros atores (relações de dominância e/ou dependência), aos recursos que domino e às motivações e interesses pelos problemas concretos. Portanto sempre envolve cenários onde a incerteza é quase absoluta. Em resumo, a viabilidade política implica em acumular poder “no jogo” e através deste processo ser capaz de materializar os resultados do plano e atingir as diretrizes.

Só há debate estratégico se reconhecemos nossas limitações, nossas restrições de qualquer ordem. Embora a passividade e conformidade diante das restrições possam configurar uma estratégia deliberada (do tipo: “não há como neutralizar o adversário”), a limitação ao que é viável hoje não constitui uma opção estratégica, antes disso traduz a renúncia  ao um projeto próprio ou completa adesão ao projeto de outro(s) ator(es), com a perda de autonomia ou identidade, diluição... Seria uma opção trágica.

Podemos classificar três grandes grupos temáticos ou opções básicas:

de cooperação, que supõe negociação e acordo onde cada parte cede em troca de benefícios mútuos (jogo com resultado diferente de zero);

de cooptação, implicando que uma parte ganhe a adesão da vontade de outros atores seja pelo peso, domínio de recursos ou força do projeto ideológico, ou

de conflito com outros atores sociais. 

A escolha da melhor estratégia em cada caso concreto varia de acordo com a direcionalidade de cada projeto, fatores ideológicos, culturais, emocionais e não raras vezes absolutamente circunstanciais e imprevisíveis que – por isso mesmo -  costumam subverter qualquer esquema prévio. A definição depende basicamente da intensidade da vontade política em cumprir determinado plano, apesar dos conflitos prováveis que isto pode implicar. Numa situação de definição estratégica concreta (cooperação, convencimento ou conflito) haverá sempre uma concorrência entre processos alternativos e mutuamente excludentes: eficácia relativa à probabilidade de êxito, economia de tempo como velocidade para obter resultados, eficiência do custo político e econômico em relação aos resultados esperados, segurança para evitar os riscos desnecessários e a redução de alternativas futuras, etc... O grande problema é que o “custo de oportunidade” de cada escolha nem sempre pode ser identificado claramente.

A formulação estratégica, como já estamos percebendo, não é tarefa de simples resolução e requer muita reflexão e tempo do grupo de planejamento[6]. Muitas vezes as circunstâncias exigem ceder diante das restrições, buscar aliados, fazer rodeios táticos, atacar pelo ponto de menor resistência, dissimular o objetivo de maior valor, esperar  uma conjuntura mais favorável, etc. O importante para preservar a identidade própria é nunca perder o sentido da direcionalidade do projeto político (assegurado pelo repertório de operações e diretrizes). Muitos atores sociais abandonam qualquer perspectiva de autonomia quando perdem este sentido no processo de luta política ou acumulação de poder.

Se a imagem de futuro ou as diretrizes estratégicas indicam uma situação-objetivo, que atualmente não se mostra viável então será preciso planejar estrategicamente, aproveitando cada oportunidade e agindo planejadamente (ou fazer a opção pelo não-planejamento e governar ao sabor dos ventos...). Para ilustrar a complexidade deste debate imaginemos por um instante como seria a análise estratégica,  no Brasil contemporâneo, do “jogo da Reforma Agrária” com atores sociais como o INCRA, o MST e a CNA ou o  “jogo da política econômica” com os “jogadores” como o Banco Central, o FMI, a FEBRABAN, o Ministro “x”, o partido “y”, etc... ou o “jogo do SUS”[7] com o  Ministério da Saúde, os Planos privados,  as Prefeituras, as entidades de usuários, etc...

Os diferentes domínios da viabilidade estratégica

Viabilidade Política: refere-se à administração de recursos de poder para aplicação na consecução dos objetivos possíveis. Trata-se de produzir ações que acrescentem recursos de poder no relacionamento com os demais atores.

Viabilidade Econômica: refere-se à disponibilidade de recursos econômicos e financeiros necessários para desenhar as operações. Trata-se de produzir ações que ajustem os resultados aos recursos disponíveis ou elevar os recursos às necessidades das operações.  Aqui entra o tema da eficácia e eficiência meramente econômica, os critérios de produtividade, rentabilidade, as metas das taxas de crescimento, viabilidade micro ou macroeconômica, etc.

Viabilidade Técnica: consiste em disponibilizar a capacidade técnica existente na forma de tecnologia que viabilize as operações, sejam elas mobilizadoras de recursos na área das ciências naturais (projetos de engenharia, p. ex.), ou na tecnologia organizacional e administrativa (modelos de gestão).

Viabilidade Organizacional: refere-se às capacidades institucionais do sistema como um todo e as capacidades pessoais e de liderança dos gestores envolvidos no processo de planejamento.  Ao nos perguntarmos se nosso plano é viável organizacionalmente, qual é nossa real capacidade operativa e se a rigidez burocrática é uma ameaça ao êxito do plano, avaliamos este tipo de viabilidade. Isto implica  na imensa maioria dos casos, em colocar em cheque o modo como dirigimos, organizamos nossos departamentos e tomamos nossas decisões.

A viabilidade organizacional do plano depende da capacidade da liderança política dos gestores em conduzir as estratégias de transformação dos organismos. Capacidade de planejamento estratégico, flexibilidade e descentralização gerencial, responsabilização coletiva, alto desenvolvimento de recursos humanos, avaliação permanente de resultados, sistemas que combinem decisão democrática e responsabilização pessoal e coletiva, processo decisório participativo (que diminui o atrito hierárquico e gera consensos), alto capital intelectual e capacidade de aprendizagem são características necessárias para o aumento da viabilidade organizacional do plano.

Estas “viabilidades situacionais” conformam um conjunto de “testes” independentes pelos quais deve passar o plano elaborado. Cada uma delas tem implicações sobre as demais, entretanto a existência isolada de uma delas não compensa a ausência de outras.

Para a análise estratégica o que se requer é uma análise de síntese e balanço entre todos os tipos de viabilidade simultaneamente. É a capacidade de antecipação sobre a provável reação dos demais atores sociais (aliados e adversários) aos resultados desejados dos nossos projetos e ações.

A Análise dos Atores Sociais

O comportamento dos demais atores ou entidades que estão no espaço dos nossos problemas é determinante para a eficácia dos nossos planos, em todos os domínios da viabilidade estratégica.

Conhecer profundamente os adversários ou concorrentes, como também os aliados, é condição para formulação da estratégica mais adequada. Identificar suas posições, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua provável reação no tempo, identificar sua capacidade de resposta, conhecer os recursos críticos que controla, enfim, a viabilidade política  de uma estratégia é proporcional ao grau de conhecimento que possuímos sobre o outro, embora não devemos esquecer que este conhecimento não é definitivo e que os comportamentos são sempre criativos e imprevisíveis.

No processo de planejamento o grupo pode utilizar uma técnica gráfica simples para análise dos demais atores sociais, a descrevemos a seguir. Preliminarmente definimos “ator” como qualquer organização social que mobiliza recursos, que sustenta com certa estabilidade um projeto político, enfim, que “joga” na conjuntura. A partir daí deve-se listar todos atores sociais relevantes para a solução do problema já analisado.

Em seguida,  relacionamos o conjunto dos atores selecionados com o conjunto dos projetos ou ações projetadas no momento normativo do planejamento, feito lá no ínício. O resultado gráfico é uma matriz de dupla entrada entre atores sociais selecionados e ações ou projetos planejados. O valor que um ator atribui para uma ação (alto, médio ou baixo) e o  interesse (positivo, caso ele apóie ou negativo, caso ele rejeite a operação), definem a natureza destes relacionamentos atores/projetos. Assim os atores sociais que valorizam significativamente determinado projeto e que simultaneamente tem interesse negativo constituem a base dos prováveis oponentes ou adversários enquanto os de alto valor e interesse positivo os aliados e apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a motivação ou a intenção dos atores, porém esta identificação isolada da capacidade real não nos diz muita coisa, ainda. Será preciso perguntar qual é a força de cada jogador !

O  que é a “força” de um Ator social enquanto poder?

É multidimensional, não é sua natureza que define, mas a circunstância do seu uso (o poder).

Só tem valor relativo ao propósito do Ator, é situacional, isto é, depende das circunstância presentes e futuras.

É produto da acumulação social, é capacidade ganha ou perdida no jogo, tem historicidade própria, existe num contexto com passado histórico.

É um conceito que permite comparação, é mensurável, existe quando está em movimento. É poder aplicado.

Pode produzir resultados sem ser usada como o poder de dissuasão, p. ex.

Na política se expressa pelo controle de “centros de poder”.

É um recurso permutável, pode ser intercambiado no jogo social.

As acumulações do jogo são condicionadas pelas regras de poder, a institucionalidade vigente fixa o limite imediato da ação.

Será necessário analisar a capacidade real “de jogo” dos atores, pois ela confere poder real  (ou não) às suas motivações e intenções. A motivação e a capacidade de um ator conformam sua capacidade de pressão no jogo social, isto é, um ponto de aplicação da força do ator. Um ator que pressiona (outro ator) demonstra o exercício de força acumulada (perícia, domínio de recursos, aliados, etc...).

Deve-se proceder uma análise dos recursos controlados por cada ator social selecionado. Os recursos no campo do debate estratégico sempre serão de múltipla natureza. Constitui erro grave restringi-los, por exemplo, à dimensão econômica ou financeira. Podem ser recursos (no sentido de capacidades latentes) sob a dimensão econômica, adesão popular,  controle dos meios de comunicação, controle de bancadas parlamentares, etc. Continuando com nossas técnicas de visualização gráfica podemos montar uma matriz de dupla entrada com os recursos relevantes na primeira coluna e os atores na primeira linha, as casas da matriz são preenchidas com alguma graduação que pode ser quantitativa (percentual, p.ex.) ou qualitativa (alto, médio e baixo). Assim, os atores mais importantes para o problema estratégico são os que representam a um só tempo os maiores graus de motivação, contra e a favor, com as maiores capacidades expressas como controle de recursos críticos.

Esquematizada a “correlação de forças” relativas ao espaço do problema já há condições mínimas de avançar na análise estratégica, lembrando que estas técnicas sempre serão simplificações em relação ao mundo real. Sabemos que os comportamentos institucionais não dependem só das motivações ou do poder acumulado por cada agente social, o jogo de pressões se realiza em conjunturas concretas, em determinadas cenas ou cenários, portanto, aqui é crucial  retomar os cenários elaborados no momento anterior e analisar detida e minuciosamente cada variável escolhida, sua projeção em cada cenário, o impacto de cada projeção nos projetos e programas planejados e a partir daí ponderar sobre a viabilidade do plano. Atores sociais mudarão sua motivação (valor e interesse) e grau de controle de recursos conforme mudarem também os cenários e suas variáveis.

Sugestões para formulação da estratégia

Aprecie eficazmente a situação: dissolva o problema em espaços maiores.

Compatibilize a relação recursos-objetivos: proponha-se objetivos ao alcance da sua capacidade de criar recursos.

Mantenha a concentração: evitar a “distração tática” imposta pela agenda do dia-a-dia  ou pelo ritualismo da burocracia (paisagem das urgências).

Use o rodeio tático: evitar a  “síndrome do touro”, não confundir o tático com a negociação do doutrinário.

Economia de recursos: não abusar do poder, não “ganhar” oponentes sem necessidade.

Valorize os demais Atores: conheça os recursos que controlam e suas motivações, seu código operacional, o padrão de comportamento institucional.

Encadeamento estratégico: não há vácuo em política, simule os efeitos dos movimentos táticos, projetando a seqüência de estratégias.

Evitar o pior é sempre prioridade: impedir o retrocesso ou desacúmulo de poder é sempre prioridade.

Evite trabalhar com certezas: não faça predições, prepare-se para surpresas através da análise de cenários.

A melhor estratégia será sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades futuras para atingir as diretrizes estratégicas da organização. É por isso que o centro estratégico concreto é a ampliação da governabilidade do ator social que planeja. No setor público este debate é imprescindível  para enfrentar a crise do Estado com relativa lucidez e a fragilização das funções governamentais e a própria despolitização da gestão pública, sem resvalar na demagogia populista, nem no liberalismo selvagem de ocasião. Ampliar a governabilidade dos governos, neste caso, é mais que uma redundância necessária.

Novamente é crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os agentes de uma forma situacional, isto é relativa ao posicionamento de cada um no tabuleiro do jogo. Gadamer (1997) coloca magistralmente esta impossibilidade de clarividência absoluta sobre a circunstâncias do jogo social e sua implicação: a necessária consciência sobre os limites e os horizontes, pois estamos “imersos” na própria história que descrevemos:

"(...) tornar-se consciente de uma situação é uma tarefa que em cada caso reveste uma dificuldade própria. O conceito de situação se caracteriza pelo fato de não nos encontrarmos diante dela e, portanto, não podemos ter um saber objetivo dela. Nós estamos nela, já que nos encontramos sempre numa situação, cuja iluminação é a nossa tarefa, e esta nunca pode se cumprir por completo. E isso vale também para a situação hermenêutica, isto é, para a situação em que nos encontramos face à tradição que queremos compreender. Também a iluminação dessa situação, isto é, a reflexão da história efeitual, não pode ser plenamente realizada, esta impossibilidade não é defeito da reflexão, mas encontra-se na essência mesma do ser histórico que somos. Ser histórico quer dizer não se esgotar nunca no saber-se." (p.451)

Neste cenário ampliar a governabilidade no setor público sinaliza uma efetiva recuperação da capacidade de governo, pressuposto imprescindível para realização de projetos transformadores e contra-hegemônicos. Um outro recurso teórico bastante útil, embora pouco utilizado, é a análise e o estudo de casos diversos (cenários retrospectivos) e as experiências históricas ou mais recentes do ponto-de-vista do embate e de conflitos estratégicos. Tente, por exemplo, lembrar das últimas eleições presidenciais e responder metodicamente a estas perguntas: Quem acumulou poder? Porque? Quais as estratégias adotadas? O que estava realmente em jogo?

Conclusões

Precisamos responder a uma série de perguntas necessárias para resolver o problema da estratégia no planejamento. Quais as verdadeiras motivações dos nossos oponentes? Quais Projetos ou ações nossas tem maior oposição? Porque? Quais estratégias possíveis viabilizarão as operações mais críticas (que mobilizam mais recursos)? Quais recursos os demais atores controlam que são importantes para o êxito do nosso plano? Como podemos usar/neutralizar suas capacidades? Devemos redesenhar as operações e projetos? Repensar os cenários? Estamos preparados para adotar a melhor estratégia?  Muitas perguntas ficarão sem resposta... o exercício é assim mesmo, não há fórmulas ou esquemas totalmente racionais no jogo social, arte e ciência, intuição e razão, combinam-se sistematicamente em doses variáveis e imprevisíveis.

Retomando os objetivos iniciais do artigo, tentamos demonstrar que a elaboração de cenários prospectivos e a análise estratégica são fundamentais nas metodologias mais dinâmicas de planejamento. Assinalamos que no setor público há uma longa tradição no domínio da improvisação e de técnicas mais rudimentares de gestão, é certo que tais condutas sempre foram funcionais às práticas do clientelismo, do fisiologismo e da formação híbrida do sistema administrativo brasileiro, que historicamente conciliou de modo imperfeito práticas weberianas com o mandonismo natural das oligarquias.

A existência de escassa literatura especializada sobre o uso de cenários e análise estratégica no planejamento público dimensiona o tamanho das investigações ainda por fazer neste campo teórico. Entre as várias possibilidades existentes podemos registrar, a título de exemplo, o estudo de políticas públicas, a análise do processo de planejamento federal materializada nos Planos Plurianuais, a evolução dos partidos políticos e as “coalizões de poder” e os estudos típicos da ciência política e das escolas de administração pública. Uma agenda de pesquisa nesta linha poderia ser estruturada sobretudo para investigar cenários prospectivos sobre a modernização do Estado brasileiro, seus principais protagonistas e narrativas da crise contemporânea.

 

Referências bibliográficas:

BUARQUE, S. (2003) Metodologias e Técnicas de Construção de Cenários Globais e Regionais, TD 939, IPEA, Brasília.

CAPRA, F. (1996) A teia da vida, Cultrix, São Paulo.

GADAMER, H. (1997) Verdade e Método, Ed. Vozes, Petrópolis, RJ.

GODET, M. (1993) Manual de Prospectiva Estratégica: da antecipação a acção, Dom Quixote, Lisboa.

JAGUARIBE, H. (1989) Brasil 2000, Paz e Terra, Rio de Janeiro.

MATUS, C. (1993) Política, Planejamento e Governo, Tomo I e II, IPEA, Brasília.

NAE (2005)  Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Contribuição para o tema Reforma Política, Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica (www.planalto.gov.br/secom/nae/) , Brasília.

RATTNER, H. (1979) Estudos do Futuro, FGV, Rio de Janeiro.

SANTOS, M. et alii (2004) Prospecção em ciência, tecnologia e inovação: a abordagem conceitual e metodológica do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos e sua aplicação para os setores de Recursos hídricos e energia, em Parcerias Estratégicas, n. 18, CGEE, Brasília.

SCHWARTZ, P. (2000) A arte da visão de longo prazo. Nova Cultural, São Paulo.

VAN DER HEIJDEN, K. (1996) Schenarios, the art of strategic conversation, John Wiley & Sons, New York.

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[1] Sobre a concepção de planejamento relacionada ao conceito de cenários e análise estratégica adotada deve-sekkjn consultar o artigo do autor “O que é Planejamento Estratégico Situacional” em www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.htm

[2] Para exemplificar alguns: “Técnica de Grupo Nominal”, Método Delphi (da Rand Corporation, em 1964), Análise Multicritério, “Pattern” (séries temporais, Nasa em 1963), Método da GBN (fatores chaves e forças motrizes), Árvore de Relevâncias, Análise do Ciclo e Vida, Painéis de Especialistas, modelos econométricos diversos, análise bayesiana, etc...

[3] Para aprofundar o conhecimento da experiência brasileira consultar o artigo de S. Buarque  “Experiências  Recentes de Elaboração de Cenários do Brasil e da Amazônia Brasileira”, revista Parcerias Estratégicas, n. 5, 1998 e algumas experiências internacionais em tecnologia (Alemanha, Austrália e Coréia) na mesma revista, n. 10, 2001 (disponíveis em www.mct.gov.br/CEE/) . A experiência da Comunidade Européia do Futures Project pode ser encontrada em http://futures.jrc.es.

[4] Cabe registrar o avanço importante nesta área com a criação do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), vinculada ao Ministério de Ciência e Tecnologia, em 2001 com a missão de fazer foresight ou technological prospectives. Sobre a trajetória desta organização e o modelo teórico adotado consultar o artigo de Santos et alii (2004). O “Laboratório de Estudos do Futuro” da USP, criado em 1978,  também merece registro pelo pioneirismo em âmbito acadêmico.

[5] Michel Godet é um referência obrigatória, nascido em 1948 é professor do Conservatoire National des Arts et Métiers na França e dirige o Laboratoire d´Investigation em Prospective, Stratégie et Organisation, criou uma ferramenta chamada “Análise Estrutural” (também conhecido como “SMIC – Sistema e Matriz de Impactos Cruzados”) para identificar as variáveis de um sistema e suas relações ponderadas. Classifica a incerteza em (a) invariantes, (b) fatos portadores de futuro, (c) mudanças em andamento, (d) tendências significantes e (e) estrangulamentos.

[6] há uma obra  de C. Matus dedicada exclusivamente ao debate estratégico no planejamento: ”Chipanzé, Maquiavel e Ghandi, Estratégias Políticas”, Edições FUNDAP, 1996, São Paulo.

[7] sobre o tema da saúde pública uma abordagem deste tipo pode ser encontrada em “O campo da atenção à saúde após a Constituição de 1988: uma narrativa de sua produção social”, UFRGS/EAD, 2002, tese de doutoramento da Profa. Maria Ceci Araujo Misoczky.

 

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