Por ADRIANO NERVO CODATO

Adriano Nervo Codato é Professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR) e Editor da Revista de Sociologia e Política

Reforma política: 

entre comportamentos e instituições

Conforme se lia nos noticiários em janeiro passado, antes da crise política polarizar a atenção, a “reforma política” estaria, enfim, na ordem do dia em 2005.

Por “reforma política” se entende o seguinte: a instituição do financiamento público das campanhas eleitorais, a votação em listas de candidatos elaboradas pelos partidos (e não mais em candidaturas isoladas) e o fim das coligações entre partidos para as eleições proporcionais. A agenda mais ambiciosa que tinha como um dos pontos mais importantes a adoção de um sistema eleitoral que previa o “voto distrital misto” foi, até segunda ordem, abandonada pelas lideranças.

Evito especular sobre as conseqüências práticas da alteração nas regras da competição política. Mas para além dos aspectos técnicos envolvidos na reforma, desejo indicar dois pontos que passaram ao largo dessa discussão aparentemente interminável. Afinal de contas, que problema a reforma política quer resolver? Uma vez respondida essa questão, surge imediatamente a seguinte: e qual é o caminho mais adequado para resolver esse problema?

Assim como os costureiros, os cientistas políticos vivem dos modismos. A última palavra na área é a ênfase na importância das “instituições”. Instituições “fortes”, segundo se acredita, modelam comportamentos políticos erráticos. Os reformadores de constituições apostam que as alterações nas regras do jogo que regulam a competição política são suficientes para restabelecer a fidelidade partidária, a verdade eleitoral e a transparência das doações para as campanhas.

A insistência quase exclusiva nos efeitos inibidores do federalismo (na verdade, do poder dos governadores), do sistema de governo (isto é, do presidencialismo) e do sistema eleitoral (o voto proporcional com listas abertas) sobre o sistema partidário confirma esse viés. Legislação permissiva mais instituições frouxas é igual a caos político. Todavia, essa constatação banal não inclui certos condicionantes históricos, de natureza mais estrutural que institucional, às análises das causas dos problemas reais do sistema político brasileiro. O padrão histórico de articulação Estado/sociedade, e seus efeitos práticos, tendem a ser descartados em nome da recém-descoberta “engenharia institucional”.

Penso que se deva reabilitar o valor heurístico de certos traços da formação brasileira sem voltar, no entanto, à repetição das generalidades culturalistas sobre o “caráter nacional” e das dificuldades político-institucionais daí decorrentes na discussão sobre os políticos, os partidos e as instituições políticas em geral.

É preciso enfatizar três fenômenos interligados que podem sabotar, para ficarmos numa só questão, “a institucionalização dos partidos políticos”: o personalismo das lideranças, o clientelismo parlamentar e os recursos de patronagem mobilizados pelos ocupantes de cargos no Executivo. Para quem acompanha o noticiário, traduzo nos termos correntes esses três prodígios: o populismo lulista, o mensalão e o valerioduto, e uso dos “programas sociais”.

O personalismo é um traço importante da política nacional desde sempre. Seja em função da relevância das “lideranças individuais”, seja em função da descontinuidade do sistema partidário nacional, os eleitores normalmente tendem a identificar-se e emprestar seu apoio político mais a candidatos do que a partidos. Uma forma moderna de personalismo, que vem ocorrendo em vários países da América Latina nas últimas décadas, é o “neopopulismo”. Desde os anos oitenta, no curso do processo de redemocratização de toda a região, constatou-se que as novas lideranças personalistas venceram eleições sem estarem filiadas a nenhum partido com representação nacional. Foi o caso de Fernando Collor no Brasil, Alberto Fujimori no Peru e Hugo Chávez na Venezuela. O caso de Lula é mais complicado justamente porque ele tinha atrás de si um partido de massas. Mas no momento em que a cúpula (os dirigentes) separou-se da base (os militantes); e no momento em que o governo (controlado pela cúpula) separou-se do partido, o “lulismo”, a nova forma de personalismo da política brasileira, surgiu como a forma mais eficiente porque mais popular para a manutenção dessa cúpula no poder.

O personalismo, ou mais exatamente, a função política do personalismo nessa conjuntura, só pôde manter-se graças a duas fontes: pelo clientelismo parlamentar (antes representado pelo atendimento, legítimo, aliás, das emendas ao orçamento; agora diretamente sob a forma de mesada) e pela patronagem, características que derivam justamente de uma “relação direta” (i.e., não mediada pelas instituições) entre representantes-representantes e representantes-representados.

A patronagem envolve tradicionalmente a distribuição de empregos e recursos públicos em troca de apoio político. Em sua forma moderna, esse fenômeno abrange desde serviços e obras, até contratos, concessões, investimentos estatais e a nomeação para cargos em órgãos públicos ou no próprio governo. É, sem dúvida, um instrumento de incentivo que os ocupantes de cargos majoritários (presidente, governadores) têm para induzir ações de lideranças políticas locais. Sob o lulismo, a administração dos “recursos sociais” e sua canalização para os clientes certos reforçaram, como as sondagens de opinião confirmaram, o prestígio pessoal do Presidente.

Tudo isso faz com que, no Brasil, além das barreiras institucionais, os partidos políticos precisem vencer barreiras de ordem social (ou melhor: sociopolíticas) para se fortalecerem como agentes de representação das demandas junto ao sistema estatal.

Se, por um lado, postular que estas variáveis são importantes não é suficiente para contestar o “institucionalismo”, por outro compreender que não só a engenharia institucional resolve os problemas da representação política é um passo adiante que os reformadores de constituições deveriam dar.