O Mercosul não é para principiantes: sete teses na linha do bom senso

O Mercosul não é para principiantes:

sete teses na linha do bom senso

Introdução:

Vou formular algumas “teses” sobre a posição do Brasil em relação ao Mercosul que, aparentemente, têm a pretensão de ser de “bom senso”, ou seja, tratam do óbvio. Mas, elas também são, num certo sentido, iconoclásticas, uma vez que nem sempre o óbvio e o necessário são observados na vida real. Em momentos considerados de “ruptura” ou dominados por políticas e práticas “inovadoras”, determinadas posturas diplomáticas não necessariamente refletem o que se poderia chamar de racionalidade econômica stricto sensu, e sim posições e políticas momentaneamente dominantes. Alguma coisa poderia ser agregada em relação aos interesses nacionais, mas esse aspecto pode ser deixado momentaneamente de lado para fins desta discussão puramente conceitual e exploratória.

Apresento resumidamente a seguir minhas teses e depois tentarei elaborar sobre cada uma delas.

1. O Mercosul não é, nem pode ser um fim em si mesmo.

2. O Mercosul não contém, não pode conter, não responde e não pode responder a todos os interesses nacionais brasileiros.

3. Os benefícios do Mercosul precisariam, em algum momento, ser confrontados aos seus custos.

4. O Mercosul não é um instrumento de desenvolvimento nacional; é um mecanismo de liberalização.

5. O Mercosul não é uma instituição de caridade (e nem se deveria cogitar de criar uma).

6. As instituições do Mercosul não devem definir-lhe a forma e sim responder a funções reais do processo de integração; por isso não se deve constituir instituições que não respondem a funções concretas.

7. Não se devem temer retrocessos, desde que seja para avançar de maneira mais segura, mais adiante, segundo a conhecida fórmula: reculez pour mieux sauter, recuar para melhor saltar.

Vejamos agora cada uma dessas “teses” com maior grau de detalhamento e dotadas das devidas explicações.

1. O Mercosul não é, nem pode ser um fim em si mesmo.

O Mercosul, salvo algum entendimento secreto e não sabido entre os negociadores diplomáticos dos países membros, não foi feito com intenções jurídico-conceituais e não se destinava a provar nenhuma tese de cunho acadêmico, para maior glória e excelência de uma integração econômica em si e por si. Ele foi feito para alcançar determinados objetivos que estão explicitados no Tratado de Assunção (TA), de1991. Entre esses objetivos podemos citar:

(a) a necessidade de ampliar as dimensões dos mercados nacionais dos países membros, requerimento considerado como “condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social”. “Justiça social” entra aqui como uma invocação tipicamente política, mas o argumento econômico é claro: ampliar os mercados nacionais, ou seja, lograr economias de escala para suas empresas.

(b) Esse objetivo deveria ser alcançado “mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômicas da (sic!) complementação dos diferentes setores da economia”, o que também deve ser visto como uma finalidade essencialmente racional do ponto de vista econômico. A metodologia a ser seguida para alcançar esses objetivos toma como base os princípios de “gradualidade, flexibilidade e equilíbrio”, o que em nada diminui a qualidade essencialmente ricardiana dos objetivos propostos. (Nota: o TA padece de erros de redação que não foram corrigidos até hoje.).

(c) Uma das justificativas para se avançar no processo de integração foi apresentada como sendo a “evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de grandes espaços econômicos”, daí “a importância de lograr uma adequada inserção internacional” para os países membros. O processo de integração foi considerado como constituindo “uma resposta adequada a tais acontecimentos”. (Na verdade, não se trata de acontecimentos, ou eventos, mas de processos e fenômenos com prazos mais delongados de maturação e de desenvolvimento do que os eventos a ele associados.).

(d) Outros objetivos da decisão dos países membros de firmarem o TA remetem à “necessidade de promover o desenvolvimento científico e tecnológico dos Estados Partes e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de serviços disponíveis, a fim de melhorar as condições de vida de seus habitantes”.

Em outros termos, de todos os requerimentos alinhados para justificar o TA, pode-se observar que a integração não é, nem nunca foi, no TA e em outros instrumentos, considerada como um fim em si mesmo. Ela sempre apareceu como um meio para alcançar objetivos relevantes do ponto de vista econômico, social, político, tecnológico e diplomático; em todo caso, ela é mobilizada enquanto instrumento funcional para o atingimento de outros fins que não a integração em si e por si, que deve ser um simples meio ou instrumento para o atingimento daqueles objetivos já explicitados.

Ora, o que vem sendo observado, desde alguns tempos para cá, é que a integração parece ter virado um objetivo em si e por si, como se estivéssemos em busca de algum padrão de perfeição estética no campo da integração, ou necessitados de mais uma instituição burocrática que se justificaria por si mesma, apenas por ter o compromisso de realizar a integração. Esta é proclamada prioridade estratégica de diplomacia brasileira (aliás, desde muito tempo), sem que uma avaliação realista tenha sido feita para separar o que aparecia como “necessidade histórica”, numa determinada conjuntura, e o que pode, realisticamente ser feito hoje para inserir o Brasil na economia mundial e nos fluxos mais dinâmicos do comércio internacional e das demais transações financeiras, tecnológicas ou de investimentos.

O que pretendo dizer é que, se a integração regional aparecia como funcional para o atingimento de determinados objetivos, numa fase específica do itinerário econômico do Brasil – e isso depende do julgamento dessa época sobre ela mesma e do julgamento que hoje podemos fazer sobre aquele momento, com o benefício da chamada avaliação retrospectiva ‑, pode perfeitamente ocorrer, atualmente, que ela não mais o seja. Ou então que a forma “modelar” dessa integração, tal como escolhida pelos “pais fundadores”, atendendo eles a requisitos e percepções de uma determinada conjuntura, já não mais corresponda às necessidades da presente fase. Essa avaliação deve ser conduzida com toda isenção política e econômica, com toda independência analítica, separando idéias e princípios pré-concebidos das tarefas e práticas que devemos conduzir hoje, para alcançar os objetivos que são os nossos, nacionais, antes dos objetivos regionais ou multilaterais.

Nossa realidade, dispensável dizê-lo, é a da realidade nacional, das necessidades de desenvolvimento da sociedade nacional, e nesse sentido qualquer projeto integracionista deve, antes de mais nada, subordinar-se aos interesses nacionais. Se estes puderem ser combinados aos interesses nacionais de outros países, muito bem, caso contrário, aqueles devem prevalecer. Este deve ser, sempre, o critério básico através do qual devemos abordar o fenômeno integracionista.

2. O Mercosul não contém, não pode conter, não responde e não pode responder a todos os interesses nacionais brasileiros.

Pela sua própria definição, enquanto projeto de liberalização comercial e de integração de atividades econômicas de âmbito regional, o Mercosul é uma parte, e apenas uma parte, da economia, do comércio, dos intercâmbios mantidos pelo Brasil com o exterior. Essa parte cresceu tremendamente no curso dos primeiros dez anos da integração, passando grosso modo de menos de 5% dos intercâmbios externos para algo como 14 ou 15% desses intercâmbios na fase presente. Não é certo que esse crescimento das trocas estaria ausente na falta de um projeto integracionista, mas é certo que o projeto ajudou nesse crescimento, tanto quanto ele estimulou certo número de trocas externas, isto é, com terceiros países.

O Mercosul ‑ e os países associados e os demais vinculados por acordos de comércio ‑ representa um aporte significativo de mercados adicionais e complementares que podem estar à disposição das empresas brasileiras, tendo em vista os mecanismos preferenciais existentes. Ou seja, ele é uma espécie de reserva de mercado ampliado ou, em certo sentido, uma miniglobalização, que destaca uma parte dos mercados externos para melhor usufruto das competências nacionais. Os economistas debatem, ainda e sempre, se nesse processo não existiria algum desvio de comércio e de investimentos, criando, portanto, situações de third best no quadro das possibilidades das trocas externas. Esse debate continuará, mas cabe reconhecer que, independentemente do maior ou menor grau de desvio de intercâmbios externos, estes, no quadro global, sempre representarão uma pequena parte, apenas, da soma total dos intercâmbios externos. Em algumas áreas eles poderão ser importantes, em outras menos, mas sempre de modo parcial e incompleto.

Ora, a melhor das situações, do ponto de vista da racionalidade econômica, é dispor o país, qualquer país, de todas as possibilidades abertas para si. Isso nem sempre é possível, mas trata-se certamente de objetivo a ser perseguido. Não é por outra razão, por exemplo, que Chile e México, em nossa região, e mesmo os EUA, tentam multiplicar as chances de acordos comerciais com todo e qualquer parceiro disponível e aberto a esse tipo de empreendimento, na ausência da situação de first best, que seria a abertura multilateral, incondicional e irrestrita, de todas as economias a todos os tipos de intercâmbios. Não é por exemplo do Paraguai ou do Uruguai que as empresas brasileiras retirarão mercados importantes, financiamento adequado, tecnologias avançadas e sobretudo desafios competitivos para sua melhor e maior inserção na economia mundial. O Mercosul é bom para algumas coisas, mas não o é para outras, ou para todas, e como tal deve ser considerado. Sendo parcial e limitado, ele não deveria delimitar ou definir os parâmetros externos para a inserção competitiva do Brasil na economia mundial.

3. Os benefícios do Mercosul precisariam, em algum momento, ser confrontados aos seus custos.

A despeito de todos os argumentos que destacam ou enfatizam, com maior ou menor grau de sinceridade ou racionalidade, as bondades do Mercosul, cabe reconhecer que toda situação de comércio preferencial, de exclusividade, portanto, comporta aspectos positivos e negativos. O que deve ser feito é uma avaliação honesta e objetiva desses prós e contras do processo integracionista, de qualquer processo de integração, aliás. O que não pode ser feito, seguramente, é ressaltar e elogiar os benefícios desse processo e deixar de lado os aspectos ou elementos menos positivos, que têm a ver, justamente, com a preferência artificial criada em favor de determinados setores ou ramos da economia, em detrimento de uma competição ampliada.

A competição, desde o final do mercantilismo, sempre foi reconhecida como uma das mais poderosas alavancas de progresso material e de inovação tecnológica, algo que depende, intrinsecamente, da liberdade dos mercados e da estabilidade de regras para gerar confiança nos parceiros e interventores desses e nesses mercados. Ora, ao definir regras de competição não tão amplas – ou livres – quanto desejável, os processos de integração diminuem o quantum de liberdade e de “multilateralidade” necessário para assegurar que a competição seja realmente levada ao ponto ótimo possível. Esse ponto é difícil de definir, uma vez que as situações de abertura unilateral e incondicional também apresentam certos custos que devem ser medidos em termos de empregos perdidos e de destruição de competidores iniciantes, o que geralmente é resolvido na prática por práticas e políticas de protecionismo à la List, isto é, de caráter temporário e de tipo moderado. Nem sempre os governos, ou os lobbies que fazem pressão em torno deles, adotam a curva ideal de protecionismo decrescente, como geralmente praticado nos processos de desenvolvimento gerado e gerido de forma autônoma: pode ocorrer de essas práticas serem prolongadas indefinidamente, com perdas para o país e os consumidores.

O fato é, porém, que os processos de integração, todos eles, tendem a gerar impulsos protecionistas, para dentro e para fora do próprio processo em causa. A esses custos diretos, em termos de segmentação e cartelização de mercados, devem ser acrescentados os custos indiretos da burocracia regulacionista, nos planos nacional e regional, que tendem a congelar situações competitivas que não são as do maior bem-estar possível, mas sim as existentes no momento da negociação da abertura recíproca de mercados. Isso gera um baixo dinamismo econômico que tende a ser cumulativo, descolando o bloco em questão das pressões competitivas de outra forma advindas da economia mundial.

Em resumo, excessos integracionistas, em contraposição à abertura unilateral ou negociada, ainda que moderada e restrita, podem representar custos reais para os sistemas produtivos nacionais, ademais de reduzirem os ganhos de bem-estar dos consumidores nacionais. Pode-se dizer, portanto: integração, OK, ma non troppo, sobretudo aquela do tipo exclusivo e excludente.

4. O Mercosul não é um instrumento de desenvolvimento nacional; é um mecanismo de liberalização.

Parece evidente que um processo de integração não pode substituir, por seu próprio mérito, projetos ou processos de desenvolvimento nacional. Esses processos atuam na interface do comércio exterior, dos investimentos, de acesso a novas tecnologias, mas a dinâmica principal do desenvolvimento tem a ver com a capacitação (sempre interna) dos recursos humanos e materiais engajados na definição de políticas adequadas de criação de novas oportunidades de emprego e, portanto, de crescimento da produção e da renda.

Tentar fazer do processo de integração um instrumento de desenvolvimento, em sua dimensão própria, representa exigir em demasia desse processo, tentar fazê-lo cumprir uma missão histórica que não é a sua. Políticas de desenvolvimento devem ser definidas pelas autoridades econômicas e políticas nacionais, de acordo com um leque, ou um coquetel, de medidas do mais variado sabor: políticas macro e micro, medidas setoriais, sobretudo aquelas que incidem sobre os fatores principais de crescimento e de desenvolvimento: o aumento das taxas de produtividade do trabalho humano, o que tem a ver, basicamente, com o incremento da qualidade da educação e da formação técnico-profissional da mão-de-obra do país em causa.

O Mercosul deveria ficar restrito, tanto quanto possível, aos objetivos fixados originalmente no TA: liberalização comercial, formação de um mercado comum, coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais, enfim, objetivos limitados, que têm a ver mais com o bom desempenho das políticas globais e setoriais (sobretudo comerciais), do que com a mudança social e redistributiva implícita a todo e qualquer processo de desenvolvimento.

5. O Mercosul não é uma instituição de caridade (e nem se deveria cogitar de criar uma).

Transferência de renda dos mais ricos para os mais pobres pode e deve ser feita, desde que obedecendo a certos critérios redistributivos que levem em conta as disparidades reais entre indivíduos – o que geralmente é medido pela renda per capita – e desde que exista, de fato, recursos disponíveis para esse tipo de política assistencial. Do contrário seria melhor basear-se em velhos mecanismos de mercado, bem mais eficientes do que os governos, para gerar maiores oportunidades de emprego e de criação de riqueza.

Fundos de desenvolvimento, quaisquer que sejam suas regras específicas, dependem de um provedor principal de recursos, que aceite a relativa assimetria implícita nesses mecanismos de transferência de renda, geralmente alguma economia mais poderosa que consinta, democraticamente, nessa transferência. Não parece existir tal situação no Mercosul, região onde as disparidades entre os países são menos importantes do que aquelas existentes, por exemplo, entre regiões brasileiras – entre o Nordeste e o Sudeste e o Sul, para ser mais claro – e onde os indicadores sociais e de renda per capita dos países supostamente beneficiários da ajuda – os menores ‑ superam amplamente aqueles existentes nessas regiões mais atrasadas do Brasil. A suposta “generosidade” de políticas assistencialistas desse tipo não contribui necessariamente para gerar riquezas permanentes ou situações de equilíbrio dinâmico no processo de integração. De resto, assimetrias são inerentes a toda e qualquer situação sistêmica, confrontado sempre países e economias com dotações desiguais, diferentes entre si, que conformam precisamente a base das vantagens ricardianas existentes (e adquiridas, dinamicamente), bem como as alavancas necessárias ao estabelecimento de relações de intercâmbio entre eles.

Em princípio, as instituições integracionistas devem seguir as necessidades ditadas pelos processos reais de integração econômica e adaptarem-se aos seus requerimentos, não moldarem elas mesmas o formato, o ritmo e as características básicas desses processos. Instituir uma nova organização, digamos um Parlamento, para só depois tentar encontrar funções para ele, pode significar colocar o carro na frente dos bois, o que não é uma receita para fazer avançar o processo histórico. Da mesma forma, criar um instituto monetário para especular sobre as melhores condições de se instituir uma moeda única pode representar certo lirismo acadêmico na busca de progressos da integração, mas não faz avançar um milímetro o processo, se inexistirem condições reais para a efetivação desse ambicioso projeto de renúncia de soberania monetária.

Cabe, com efeito, chamar a atenção para o tremendo potencial de renúncia de soberania – tanto estatal, stricto sensu, como econômica, no sentido amplo – desses projetos que tendem a exigir uma burocracia “extra-nacional” muito extensa ou que geram instituições que adquirem vida própria, uma vez criadas. O mundo – sobretudo o mundo onusiano, dos últimos 60 anos – é pródigo em novos órgãos e carente, de um modo terrível, de um real processo de desenvolvimento de povos ditos “atrasados”. No último meio século são muito poucos, pouquíssimos os países que saltaram a barreira do desenvolvimento real, que significa um processo endógeno de crescimento sustentado com transformação produtiva e redistribuição de riqueza. Se a maior parte não o fez, não foi exatamente pela falta de órgãos, nacionais e internacionais, dedicados à nobre missão do desenvolvimento. Ao contrário: há uma verdadeira pletora deles, em todos os setores de atividades (nacionais e regionais) que se pode desejar, inclusive vários para acabar com a fome e a miséria. Não se tem notícia de que os problemas sociais nos países mais pobres ficaram menos dramáticos devido à existência desses órgãos, que continuam existindo décadas depois que foram criados, atuando nas mesmas bases. Aliás, um exemplo nacional bastaria: vinte anos de “criança esperança”, com milhões sendo arrecadados a cada ano, diz alguma coisa do ponto de vista da ajuda ao desenvolvimento?

7. Não se devem temer retrocessos, desde que seja para avançar de maneira mais segura, mais adiante, segundo a conhecida fórmula: reculez pour mieux sauter, recuar para melhor saltar.

Persistir no erro de soluções requentadas pode ser uma forma burra de consolidar respostas erradas para problemas que foram mal diagnosticados. A América Latina, de modo geral, é subdesenvolvida, ou pouco desenvolvida, devido à inexistência ou à insuficiência dos processos de integração? Não creio, pois o desenvolvimento responde, como já referido, a processos e políticas de maior escopo e abrangência do que a simples liberalização dos mercados e a abertura econômica, que são medidas consubstanciais aos processos de integração.

Não há nada de errado na integração, que deve ser considerada como o vestíbulo de uma integração mais ampla, das economias nacionais com a economia mundial, uma espécie de miniglobalização provisória, até que a globalização mais vasta englobe de verdade os países participantes. O erro seria concebê-la de maneira exclusiva e excludente. No caso dos projetos de mercado comum, o timing do processo deve ser tão importante quanto à forma ou as peculiaridades desse processo, pois ele implica, de fato, na renúncia de soberania implícita ao ordenamento interestatal de políticas econômicas, de caráter macro ou setorial.

Por questões atinentes ao timing de seus próprios processos de estabilização macroeconômica, os países do Mercosul não parecem prontos para adentrar nas tarefas e requerimentos de um mercado comum, aliás, sequer naqueles de uma união aduaneira. Talvez uma solução de menor custo, para evitar a perda de credibilidade do bloco, seria terminar a construção da zona de livre comércio antes de passar às etapas mais avançadas do processo de integração. Não há nenhum problema em admitir insuficiências do processo real; é bem melhor, aliás, do que manter a ficção de uma construção inacabada e inacabável, por insuficiência de meios e de vontade política para tanto. Grandes saltos podem ser obtidos por aceleração gradual, mas também por recuos táticos ou estratégicos. Talvez seja o caso de repensar o Mercosul enquanto projeto comercial, apenas comercial.

Como conclusões provisórias e puramente circunstanciais, eu alinharia as seguintes:

(a) o Mercosul deveria concentrar-se no essencial e voltar às suas origens, que estão num mandato de liberalização precipuamente comercial, dedicando-se ao acabamento de uma integração, stricto sensu, dos espaços econômicos regionais;

(b) não se deveria entupir a agenda do Mercosul de temas acessórios, de escassa relevância econômica ou comercial, ainda que de suposto interesse “social”;

(c) também não caberia sobrecarregar o “barco” institucional do Mercosul, que poderia adernar, e sim fazer funcionar o que já foi acordado, com base nas instituições criadas até aqui;

(d) atenção especial deveria ser dada, mas isso é óbvio também, à defesa dos interesses comerciais brasileiros, o que, atualmente, passa pela defesa dos exportadores nacionais submetidos a demandas ilegais por salvaguardas;

(e) finalmente, não se deveria fazer do Mercosul um cadáver embalsamado, estilo Lênin na Praça Vermelha, mas ter a coragem – e eventualmente a iniciativa ‑ de rever posturas diplomáticas e compromissos políticos do passado, se a atual realidade assim o impõe.