A previdência rural brasileira no contexto das políticas públicas

As políticas sociais brasileiras de modo geral são caracterizadas pelo alto grau de seletividade, isto é, são voltadas para situações extremas, muito focalizadas, direcionadas aos mais pobres dentre os pobres, apelando muito mais à ação humanitária e/ou solidária da sociedade do que as políticas de Estado (v. Takagi/Graziano/Belik 2002; Silva e Silva/Yazbek/Giovanni, 2004; Yasbek 2004). Faltam às políticas públicas claras referências a direitos e as mesmas demonstram claramente a histórica desconfiança que as elites políticas brasileiras possuem dos pobres, sempre vistos como capazes de cometer “enganos”, “fraudes”, além de “preguiçosos”.

Entretanto, uma das políticas públicas que ganhou notoriedade nos últimos anos foi a universalização da previdência rural. Segundo Schwarzer (2000: 38), a previdência rural brasileira surpreendeu com uma movimentação contrária à tendência internacional e praticamente universalizou a cobertura no setor nos anos 90. Criou-se o segurado especial, que incorpora à previdência social o amplo universo de agricultores familiares, autônomos e seus auxiliares familiares. O programa de maior abrangência foi a instituição da aposentadoria rural por idade, que atualmente beneficia mais de 4 dos mais de 16 milhões de trabalhadores rurais.

O objetivo desse artigo é contextualizar a previdência rural brasileira no âmbito da discussão internacional sobre políticas previdenciárias e analisar até que ponto a previdência rural rompe com as características das políticas sociais existentes no Brasil. Ademais, avalia se as formas de financiamento desse programa estão dentro da tendência das políticas previdenciárias internacionais ou se há uma movimentação contrária ao espírito internacional.

As políticas de seguridade social em nível mundial são geralmente analisadas sob duas óticas distintas: a primeira delas é orientada na concepção de Bismarck[1] e a segunda no modelo beveridgiano[2]. Essas duas concepções se distinguem pelo caráter, pela forma de contribuição e pelo financiamento dos sistemas de seguridade social. O modelo bismarckiano é caracterizado pela contribuição individual[3] como critério para o aferimento de benefícios, valendo também para a aposentadoria. Os que não puderam contribuir com o sistema previdenciário ficam sem receber o benefício da aposentadoria. Aos que não recebem nenhum tipo de benefício, seja por que não terem tido condições de contribuir ou por não haver outras formas de assistência, resta o apoio da família e/ou da igreja[4] como provedoras da aposentadoria dos idosos[5].

O modelo beveridgiano, por outro lado, caracteriza-se pelo seu caráter universal, não exigindo contribuição individual anterior para a obtenção de um benefício básico, aferindo o direito ao benefício pela característica definidora da cidadania, ou seja, o simples fato da pessoa ter nascido ou possuir a cidadania de um determinado país. O financiamento dos programas de caráter universal não se dá via contribuições individuais, mas por tributos gerais. Em virtude disso, esse modelo é tido como mais justo por incorporar mecanismos redistributivos.

Problemas de financiamento foram e ainda são encontrados nos dois modelos e contribuíram para que reformas no Estado-de-Bem-Estar-Social fossem feitas a partir da segunda metade do século XX, causando a sobreposição dos elementos componentes dos dois modelos. Em virtude disso, dificilmente serão encontrados casos estritamente clássicos. Mesmo assim, equivalências dos modelos acima citados ainda podem ser encontradas. Os países mais orientados ao modelo beveridgiano introduziram sistemas de contribuições, estabelecendo, no entanto, como é possível verificar no caso das aposentadorias, uma jubilação mínima universal para todos os cidadãos do país. Ou seja, todas as pessoas têm direito a uma aposentadoria básica por idade, quem tiver contribuído para o sistema previdenciário recebe um adicional, que depende do valor e do tempo de contribuição. Ou seja, esse sistema combina contribuição individual com garantias universais, valorizando assim as mulheres e outros grupos que não tiveram condições nem oportunidades de contribuir regularmente[6].

Os países mais orientados ao modelo bismarckiano, contando com um sistema de contribuição individual para o recebimento de benefício de aposentadoria, ainda não conseguiram resolver o problema da exclusão de aposentados. Esse é o caso da Alemanha, que excluí da aposentadoria pessoas que não contribuíram para o sistema. Uma forma encontrada para solucionar a questão é o aferimento de benefícios advindo do sistema de proteção social, como é o caso da assistência social na Alemanha (Sozialhilfe), administrada pelos municípios e financiada através dos orçamentos municipais e federal. Nota-se que as pessoas sem capacidade de contribuição são financiadas pelo Estado, por meio de tributos gerais, valendo também para a aposentadoria rural[7].

No Brasil, a inclusão dos trabalhadores rurais no sistema previdenciário foi tardia em relação às outras categorias profissionais e a inclusão das mulheres rurais trabalhadoras ocorreu ainda muito mais tarde, principalmente pelo fato do benefício somente ser restituído após o reconhecimento enquanto trabalhadoras rurais. Esse reconhecimento, por sua vez, era e ainda é de difícil comprovação, tendo em vista que grande parte do trabalho feito por elas ser considerado invisível, sendo geralmente declarado como ‘ajuda’ às tarefas executadas pelos homens e, com freqüência, restrito às atividades domésticas, mesmo que essas incluam atividades vinculadas à produção.

A Constituição de 1988, complementada pelas Leis 8.212 (Plano de Custeio) e 8.213 (Planos de Benefícios), de 1991, passou a prever o acesso universal de idosos e inválidos de ambos os sexos do setor rural à previdência social, em regime especial, no valor de 1 (hum) salário-mínimo nacional, desde que comprovem a situação de produtor, parceiro, meeiro e os arrendatários rurais, o garimpeiro e o pescador artesanal, bem como respectivos cônjuges que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes (v. Constituição Federal, 1988, art. 195, § 8º).

De acordo com as modificações introduzidas, as mulheres trabalhadoras rurais passaram a ter direito à aposentadoria por idade, a partir dos 55 anos, independentemente de o esposo já ser beneficiário ou não, ou receberem pensão por falecimento do cônjuge. Os homens também tiveram uma extensão de benefícios com a redução da idade para concessão de aposentadoria por velhice, de 65 anos para 60 anos, e passaram a ter direito à pensão em caso de morte da esposa segurada.

As formas de financiamento não foram feitas através da contribuição sobre os salários ou rendas recebidas, válida para os contribuintes do setor urbano, mas a forma de contribuição do trabalhador rural que já era praticada anteriormente foi mantida, consistindo numa porcentagem sobre o valor da produção comercializada (2,3%), sendo que seu recolhimento fica sob a responsabilidade do comprador. As regras da previdência rural exigem a comprovação de tempo de contribuição presumido por meio de comprovação de trabalho rural, para o que é necessário utilizar diversos expedientes (declarações de sindicato rural, provas testemunhais, entrevistas, documentação do terreno, notas de venda de produção).

O período 1995-1996 pode ser chamado de “represamento de benefícios” (Brumer 2002: 68) da previdência rural, devido às alterações nos procedimentos até então praticados pelo INSS, visando conter fraudes e o aumento generalizado das próprias concessões. Essas alterações fizeram com que o número de solicitações de aposentadorias indeferidas aumentasse. Como indica Brumer (2002: 69), as novas exigências do INSS passaram a incluir a apresentação de documentos comprobatórios para atestar os anos trabalhados, entre os quais estavam o Cadastro de Propriedade do Imóvel no INCRA, o Contrato de Arrendamento e o Bloco de Notas de venda da produção. A maioria desses documentos raramente é emitida em nome das mulheres cônjuges, dificultando enormemente o acesso das mulheres a aposentadoria rural bem como também dos trabalhadores menos instruídos, dos diaristas e dos bóias-frias, enfim dos mais pobres. O objetivo das mudanças foi inibir o aumento do número de aposentadorias rurais, o que prejudicou de modo especial o acesso ao benefício dos grupos mais vulneráveis. Por isso, até hoje existem vários casos em que sindicatos, advogados e outras pessoas cobram uma taxa mensal da aposentadoria a ser recebida para encaminhar o benefício do aposentado rural ao INSS, abusando assim de um direito previsto na constituição.

Mesmo assim, como indica a tabela abaixo, aumentou consideravelmente o número de beneficiários da aposentadoria rural, embora a população rural tenha diminuído nos últimos anos.

A tabela acima demonstra que o total de beneficiários da previdência rural aumentou consideravelmente desde 1991, ano que entraram em vigor as Leis de Custeio e de Benefícios. Enquanto que em 1991 o total de beneficiários da aposentadoria rural passou de mais de 4 milhões, esse número aumentou para mais de 7 milhões em 2003. Quanto ao aferimento de novos benefícios, no ano de 1991 foram concedidos apenas 129.449 novas aposentadorias, enquanto que no ano de 1992 foram outorgados 670.089 novos benefícios e em 1993 foram proporcionados 919.839 novas aposentadorias, número esse que caiu para 421.530 em 1994, estabilizando-se em torno de mais de 200 mil por ano nos anos consecutivos (v. Dataprev). Os dados também mostram que uma grande parte do total de beneficiários da previdência rural se constitui de segurados especiais, ou seja, aposentados por idade, cujo acesso é universal e a contribuição se dá apenas quando há excedente na produção e essa é comercializada. Em relação à questão de gênero, do total de benefícios por idade emitidos em 2003, 2.194.965 eram mulheres e 1.402.473 homens, sendo que o restante foi ignorado. Ou seja, apesar de todos os entraves existentes para a concessão de benefícios, as mulheres conseguem ter o acesso ao benefício em maior proporção do que os homens. Já os beneficiários regulares por tempo de contribuição representam uma minoria, totalizando apenas 6.938 em 2003. O número insignificante de aposentados por tempo de contribuição revela a informalidade existente no setor rural e a impossibilidade de se instituir um sistema de contribuição.

Quanto aos impactos da aposentadoria rural, a escritora Rachel de Queiroz chegou a comparar a inovação da Lei Áurea da princesa Isabel com a instituição da aposentadoria rural. O dinheiro das aposentadorias, destacou a escritora, assegura a estabilidade econômica de muitas vilas e pequenas cidades e representou de certa forma uma nova abolição para o conjunto de trabalhadores do campo, desde as mulheres, os bóias-fria e aos que lidam com enxada e foice. Já Anita Brumer considera que o valor simbólico do acesso das mulheres à previdência social rural conduz ao aumento da consciência das mulheres sobre seus direitos, mas a referida autora destaca que nem as mobilizações das quais têm participado, “nem a conquista de direitos sociais, nem o aumento da percepção de ‘direitos’ de um modo geral, leva essas mulheres a questionar as relações de gênero no cotidiano de suas relações pessoais” (Brumer 2002: 75). Rosângela Piovesan do Movimento de Mulheres Camponesas (MMC) por sua vez discorda dos argumentos apresentados por Anita Brumer. Rosângela concorda com fato de que existem muitos casos em que não existe o questionamento das relações de gênero no cotidiano e em que persiste a violência contra a mulher, mas que também existem relatos de mulheres que questionam os maridos, utilizam os benefícios da aposentadoria rural para pressionar os homens e chegam inclusive a abandonar os esposos pelo fato de haver um aumento da consciência das mulheres sobre seus direitos e por serem financeiramente independentes, rompendo com as relações de dominação exercidas pelos homens.

A previdência rural brasileira é inovadora ao universalizar o acesso da população rural brasileira ao benefício, sem que os beneficiários necessitem provar uma contribuição, mas apenas o exercício da atividade agrícola, aproximando-se assim do modelo beveridgiano. Indiretamente, no entanto, a previdência rural arrecada uma contribuição advinda da porcentagem sobre o valor da produção comercializada. Mesmo assim, essa porcentagem não consegue e nem deve financiar todos os gastos com a aposentadoria dos segurados especiais por idade no âmbito rural. Por isso, houve um aumento no grau de seleção, dificultando o acesso ao benefício às mulheres, uma vez que as mesmas possuem maiores dificuldades em apresentar os comprovantes exigidos. Mesmo assim, a previdência rural não é caracterizada por um alto grau de seletividade, nem é voltada para situações extremas, mas, de certa forma, dificulta o acesso ao benefício dos grupos mais vulneráveis da sociedade brasileira.

Quanto as formas de financiamento, a aposentadoria rural caracteriza-se pela universalização do benefício, rompendo com a tendência focalistas das políticas sociais brasileiras. Esse programa se assemelha aos programas de aposentadoria básica existentes em alguns países europeus de orientação beveridgiana, cujo benefício é diretamente financiado pelo Estado. Sob essa ótica, a previdência rural brasileira não apresenta uma movimentação contrária à tendência internacional, uma vez que as pessoas que não podem contribuir para sua aposentadoria são financiadas pelo Estado por meio de tributos gerais e não através de contribuições. Neste sentido, devido ao baixo grau de financiamento das atividades produtivas rurais, mediante a predominância da agricultura de subsistência, é impraticável que a previdência rural seja financiada por contribuições individuais. Ao contrário, o sistema de segurado especial deveria servir de exemplo para os setores informais urbanos, que em virtude do alto grau de trabalhadores no setor informal, deveria ser financiado por meio de tributos gerais. Estaríamos assim dando um passo importante no combate à pobreza e na introdução da Lei nº. 10.835, de 08 de janeiro de 2004, que institui a Renda Básica de Cidadania para todos os brasileiros.

[1] Esse modelo é tido como o precursor das políticas sociais mundiais, surgindo na Alemanha durante o reinado de Bismarck, com a introdução das leis de 1883 (seguro de saúde), 1884 (seguro de acidentes) e 1889 (seguro de aposentadoria e invalidez).

[2] O termo refere-se a William Beveridge, que apresentou ao governo inglês, em 1942, um documento com cerca de 300 páginas e que ficou conhecido como o Beveridge Report, o qual apresentou uma proposta universalizante do seguro social. A inspiração, o freedom from want, é parte do movimento pelos direitos humanos básicos que desembocou na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.

[3] Os Estados Unidos da América é provavelmente hoje o país em que o sistema de contribuição individual tem maior peso nas políticas previdenciárias.

[4] Nesse caso, convencionou-se a chamar esse tipo de Estado de Residual, por não interferir nas políticas públicas, relegando às organizações da própria sociedade o aferimento da assistência social, a qual deveria ser função do Estado.

[5] Esse é o caso do Brasil, país que em linhas gerais ainda adota o modelo bismarckiano, uma vez que o acesso ao sistema previdenciário brasileiro passa pela relação contributiva e que segundo estimativas do Ministério da Previdência, possuía, em 2001, mais de 40,7 milhões de pessoas sem vínculo contributivo com a Previdência.

[6] Esse é o caso da Holanda e da Suécia, países que introduziram uma aposentadoria básica universal.

[7] Segundo Schwarzer (2000: 15), o financiamento da previdência rural na Alemanha, deficitário desde 1962, depende crucialmente de subvenções do Estado, sendo que essa tendência, dada a transição demográfica, a transformação estrutural agrícola e a cadente população rural, deverá se aprofundar no futuro. Ou seja, o sistema contributivo por si só não conseguirá resolver a questão da aposentadoria rural nem mesmo a urbana. Esse sistema contribui para o surgimento de um sistema dual. De um lado os que puderam contribuir e de outro os que necessitam de apoio do estado para sobreviver.