Por ANTÔNIO INÁCIO ANDRIOLI

Doutorando em Ciências Sociais na Universidade de Osnabrück – Alemanha.

Versão em alemão:

Nach den Kommunalwahlen in Brasilien Wohin steuert die PT?

O Orçamento Participativo de Porto Alegre: um exemplo para a Alemanha?

A democracia direta é novamente objeto do debate político mundial. A decepção e indignação da maioria da população com relação às atuais formas de democracia representativa permitem uma reflexão sobre alternativas políticas que não são novas, mas que renovam sua importância e seu significado. Na Europa, a proposta do OP - Orçamento Participativo - de Porto Alegre está sendo muito bem recebida como exemplo de ampliação e radicalização da democracia. Com base na experiência de um país do sul, também o “velho continente” vem desenvolvendo exemplos que demonstram a possibilidade de aplicação dos princípios universais deste modelo, mesmo reconhecendo que ele não pode ser simplesmente transferido. Mas, ao mesmo tempo, também surgem os já conhecidos preconceitos contra formas de democracia direta como: a) elas só seriam possíveis em pequenos municípios; b) elas seriam muito lentas; c) seria necessário dar mais valor a critérios técnicos, sobre os quais a população não teria conhecimento; d) elas estariam em contradição com as leis e reduziriam a função do parlamento. O que, afinal, podemos aprender com a experiência de Porto Alegre e quais são as condições necessárias para uma introdução do orçamento participativo na Alemanha, com base nos princípios de Porto Alegre?

Porto Alegre, a capital do Rio Grande do Sul, é uma cidade com cerca de 1 milhão e 400 mil habitantes. No período da ditadura militar e, em especial, na década de 1980, muitos movimentos sociais estiveram em ascensão, como a organização de associações de moradores nos bairros mais pobres da cidade, com o apoio e a influência de setores progressistas das igrejas, em especial,  da Igreja Católica. As associações de moradores tiveram, entretanto, uma experiência muito problemática com o governo populista do PDT, o qual havia prometido uma maior participação política do movimento mas, concretamente, somente dele fez uso com objetivos eleitorais e, uma vez no governo, abandonou suas promessas de campanha. Em 1988, no mesmo ano em que o Brasil aprovava sua primeira constituição posterior à ditadura militar, o PT obteve, em aliança com outros  partidos de esquerda, sua primeira grande vitória eleitoral em Porto Alegre. A esperança de que o novo prefeito Olívio Dutra viesse a apostar na democracia participativa era muito grande e encontrou um governo disposto a implementá-la, no qual havia muitos líderes engajados na história de organização e resistência popular da cidade. Havia, portanto, condições ideais para a implementação do OP: a) uma forte mobilização social e b) um governo recém eleito, que priorizava a ampliação da democracia participativa.

Através do Orçamento Participativo, desenvolvido durante 16 anos, a cidade de Porto Alegre é considerada internacionalmente um exemplo de oposição ao modelo neoliberal. Uma parcela significativa do seu orçamento é subordinada a um intenso processo de discussão e deliberação, no qual a população participa e decide sobre os projetos de investimento público da cidade. Se em 1988, em função do alto endividamento, apenas 2% do orçamento estavam disponíveis para investimentos, em 2003 estes passaram a somar 20% dos recursos, cuja destinação foi decidida diretamente pela população, cuja participação vem crescendo progressivamente e constitui um processo de construção da consciência política. Os cidadãos portoalegrenses, entretanto, não se limitaram a decidir sobre a distribuição de recursos disponíveis pela arrecadação do município. O grande capital foi taxado de impostos, de forma que o orçamento foi, gradativamente, aumentando sem que houvesse um maior endividamento e sem o abandono por parte das grandes empresas e investimentos – como constantemente vem sendo apregoado mundo afora. Há mais de dez anos Porto Alegre é, entre as capitais brasileiras, a cidade com a melhor qualidade de vida e ocupa o segundo lugar entre as que mais atraem investimentos. A ressonância internacional da experiência de democracia direta fez de Porto Alegre a sede do Fórum Social Mundial em 2001, 2002, 2003 e 2005, como referência mundial dos movimentos críticos à globalização neoliberal e contraponto ao Fórum Econômico Mundial de Davos.

Mas, será que o modelo não contraria a legislação em vigor? E qual seria, então, ainda a função do Parlamento, se o próprio povo está em condições de decidir diretamente sobre os investimentos públicos? De acordo com a legislação brasileira, a elaboração do orçamento municipal é uma atribuição do Poder Executivo, que é responsável pela apresentação de uma proposta orçamentária à  Câmara Municipal de Vereadores, a qual, em última instância, decide sobre sua aprovação e possíveis alterações. Mas, a possibilidade de participação direta da população também está prevista legalmente na Constituição Federal, a qual considera que todo poder emana do povo, podendo ser exercido de forma representativa ou direta. Um prefeito pode, portanto, decidir pela elaboração da proposta orçamentária contando exclusivamente com os especialistas de cada área na prefeitura, mas pode, também, construir as definições acerca dos investimentos diretamente com a população, apresentando-as posteriormente como proposta orçamentária à Câmara de Vereadores. Na segunda alternativa, surge a possibilidade da própria população poder decidir, em cada região da cidade, sobre as prioridades de investimentos. Esse procedimento estimula a organização da sociedade civil e conduz a um maior engajamento político da população. Mesmo que as decisões acerca do orçamento ainda dependam de uma aprovação por parte da Câmara Municipal, os vereadores estão submetidos a uma constante pressão para votar de acordo com a vontade popular e, se contrariarem a vontade da população, correm o risco de não serem reeleitos. O parlamento não é obstruído em sua função; pelo contrário, ele passa a ter maior destaque popular. A população, por sua vez, conquista um meio de controle social dos eleitos, o que só tende a melhorar o funcionamento da democracia participativa. Além disso, o modelo permite uma inversão de prioridades nos investimentos em benefício da maioria da população - a qual, geralmente, mora nos bairros pobres – e, em função da sua transparência, reduz a possibilidade de corrupção, dois fatores que assumem uma grande importância política não somente no Brasil.    

Através da experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre, foram desenvolvidos os seguintes princípios fundamentais, que assumem um caráter universal: a) autonomia, de forma que as regras e procedimentos são desenvolvidos e modificados no próprio processo; b) objetividade, permitindo que cada um que participa voluntariamente nas discussões e decisões saiba claramente do que se trata; c) transparência, isto é, todos os números do orçamento estão disponíveis à população; d) efetiva implementação de todas as decisões tomadas. É evidente que a condução desse processo representa um enorme desafio para uma administração municipal, pois os técnicos e especialistas de cada área precisam estar preparados para esclarecer todo o funcionamento da máquina administrativa, especialmente se considerarmos que boa parte dos participantes possui uma baixa escolaridade e antes raramente teve a oportunidade de participar de intensivas discussões políticas. Já foi constatado, entretanto, que um cidadão comum, que participa alguns anos do OP, atinge o nível médio de conhecimento político de um vereador. O processo conduz a uma maior consciência política da população, que não fica mais passiva, esperando ações por parte de um político eleito, pois ela mesma passa a participar das decisões. Isso constitui uma nova relação entre o Estado e a sociedade civil, uma vez que o povo não fica mais aguardando investimentos que dependem da boa vontade de governos, tendo a possibilidade de participar diretamente das decisões inerentes à melhoria de sua qualidade de vida. Nesse sentido, o Orçamento Participativo não é um mero método de governar e sim um meio de radicalização da democracia. Como resultados concretos do modelo de Porto Alegre podemos destacar os seguintes: a) em 1990, no início do processo, apenas 80% da população tinha acesso à rede de água potável, o que em 2002 aumentou para 98%; b) em 1989, o sistema de esgoto beneficiava somente 46% da população, chegando a 85% em 1996; c) o número de matrículas nas escolas públicas foi triplicado de 1989 a 1999; d) o número de favelas vem sendo continuamente reduzido. Além disso, o orçamento público foi crescendo, o município não possui mais dívidas, foi realizada uma reforma tributária mais justa e o potencial da cidade vem crescendo, mesmo que ainda existam muitos problemas, pois não se trata de uma ilha isolada do restante do país. A experiência tem comprovado que, com base na participação local da população, é possível investir os recursos públicos de forma mais eficaz e, ao mesmo tempo, mais democrática.   

Mas, como funciona tudo isso? Será que a democracia participativa não demora muito, com todas suas discussões e encontros? De acordo com o ciclo atual, o Orçamento Participativo inicia em março e é concluído em dezembro, funcionando surpreendentemente mais rápido do que o processo burocrático normal que pressupõe somente a prefeitura e a Câmara de Vereadores. Tudo inicia em março, com os encontros de preparação, quando a população reflete em pequenos grupos sobre possíveis prioridades de investimentos a nível local. Em seguida, em abril e maio, acontecem as assembléias regionais. A cidade foi dividida em 16 regiões, que correspondem mais ou menos à organização da sociedade civil. Em cada uma das regiões os moradores se reúnem para analisar o relatório de prestação de contas da administração municipal, definir as prioridades de investimentos e eleger seus respectivos delegados. Mas, paralelamente, também há os fóruns temáticos, que acontecem desde 1994, ao se constatar a preferência de grupos em participar de encontros para discutir temas específicos e de abrangência municipal. Assim, foram definidos seis fóruns temáticos (Saúde e Assistência Social; Educação, Cultura e Lazer; Desenvolvimento Econômico e Tributação; Organização da Cidade, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; Transporte e Circulação), que se reúnem em maio e junho. Esta é também uma possibilidade de integrar e aproveitar melhor o potencial dos técnicos disponíveis em várias áreas no processo de planejamento da cidade. Em julho ocorre a assembléia geral da cidade, onde são apresentadas as prioridades de cada região. Os delegados analisam as prioridades e verificam se os  critérios para distribuição dos recursos estão sendo corretamente seguidos. Os critérios são os seguintes: a) carência de infra-estrutura; b) número de moradores; c) prioridade escolhida diretamente pela população. Em setembro, a proposta orçamentária é aperfeiçoada e concluída para ser entregue até o final do mês à Câmara de Vereadores, a qual tem prazo até o final de novembro para apreciá-la em regime de votação. Em dezembro, é concluído o plano de investimentos para o ano seguinte, com o acompanhamento de técnicos da prefeitura e do Conselho Municipal do OP, eleito a partir dos delegados, com a função de acompanhar a efetiva aplicação dos recursos de acordo com os critérios e prioridades definidos diretamente com a população.

A experiência do OP permitiu a superação dos preconceitos relacionados à introdução e combinação de formas de participação direta com a democracia representativa. Com o passar do tempo, o número de cidades brasileiras que adotam o Orçamento Participativo já passa de duzentas. Também em cidades de outros países da América Latina, como em Montevidéu, San Salvador e Rosário há exemplos que se baseiam na experiência de Porto Alegre. Na Europa, podemos registrar Barcelona, Córdoba e Rubi na Espanha; Saint-Denis, Morsang-sur-Orge e Bobigny na França; Pieve Emanuele na Itália; Palmela em Portugal; Manchester na Inglaterra e Mons na Bélgica, como modelos de democracia participativa que estão relacionadas ao exemplo de Porto Alegre. O argumento de que as formas de democracia direta seriam possíveis somente em pequenos municípios foi superado especialmente com a implementação do Orçamento Participativo em nível estadual no Rio Grande do Sul entre 1999 e 2002. O governo liderado pelo PT submeteu as decisões acerca de investimentos de seu orçamento de 13 bilhões de reais à participação direta do povo gaúcho, dividindo o estado em 22 regiões, nas quais foram realizadas 775 assembléias anuais com a participação total de 333.040 pessoas. O maior montante de recursos e as ampliadas atribuições de um Estado em comparação às de um município, demonstraram o potencial da ampliação da democracia em nível estadual, possibilitando a participação da população em decisões acerca de temas fundamentais como a Reforma Agrária, a política de Educação e Saúde Públicas e a Política Tributária, áreas sobre as quais os municípios possuem pouca influência. Essa experiência poderia ser ampliada em nível federal, se houvesse efetivo interesse do atual governo brasileiro, também conduzido pelo PT. Disso muitas lideranças do partido estão convictas e apontam constantemente para essa possibilidade no interior do governo.

E, como está a situação na Alemanha? Deixando de lado a experiência de um assim chamado Orçamento Cidadão, desenvolvida pela Fundação Bertelsmann no Estado da Renânia do Norte/Westfália e que está muito distante dos princípios adotados em Porto Alegre, o debate está, de fato, recém iniciando. A pergunta fundamental em torno das condições necessárias à implementação do Orçamento Participativo deixa claro que elas não existem na forma ideal como existiam em Porto Alegre no inicio do processo. As diversas experiências mundiais de democracia participativa demonstram, entretanto, que uma população mobilizada pode pressionar governos no sentido de sua implementação e que governos dispostos a implementar o modelo podem estimular uma crescente mobilização popular. As condições não são decisivas, portanto, para a introdução do modelo, pois elas podem surgir e ser ampliadas no decorrer do próprio processo. O Orçamento Participativo também não constitui uma fórmula que possa ser simplesmente transferida para outras regiões do mundo. A sua experiência, porém,  tem demonstrado que foram desenvolvidos princípios universais e que, possivelmente, o mais importante é a disposição de colocar em curso uma dinâmica que aposta numa crescente participação popular sem ter medo da democracia. Afinal, a participação só tem sentido, se o próprio espaço em que ela acontece pode ser constantemente modificado e transformado.