Por ANTÔNIO INÁCIO ANDRIOLI

Doktorand der Sozialwissenschaften an der Universität Osnabrück.

Versão em português:

O Orçamento Participativo de Porto Alegre: um exemplo para a Alemanha?

Der Beteiligungshaushalt von Porto Alegre/Brasilien:

Ein Beispiel für Deutschland?

Die direkte Demokratie ist wieder weltweit Gegenstand der politischen Auseinandersetzung. Die Enttäuschung und Empörung großer Teile der Bevölkerung gegenüber den existierenden Formen  repräsentativer Demokratie lassen über politische Alternativen nachdenken, die nicht neu sind, dennoch neu an Bedeutung gewinnen. In Europa kommt inzwischen die Idee des Beteiligungshaushaltes von Porto Alegre als Beispiel zur Erweiterung und Radikalisierung der Demokratie sehr gut an. Mit Bezug auf die Erfahrung des Südens sind auch im „alten Kontinent“ Beispiele zu nennen, die zeigen, dass auch wenn das Modell nicht übertragbar ist, seine Grundprinzipien universell anwendbar sind. Gleichzeitig tauchen aber auch bekannte Vorurteile gegenüber Formen direkter Demokratie wieder auf: a) es sei nur in kleinen Kommunen möglich; b) es sei zu langsam; c) man müsse auf technische Kriterien achten, mit denen die jeweilige Bevölkerung nicht vertraut sei; d) es widerspreche den Gesetzten und würde die Funktion des Parlaments vermindern. Was kann man aus der Erfahrung von Porto Alegre lernen, und welche Bedingungen sind erforderlich, um einen Beteiligungshaushalt nach den Grundprinzipien von Porto Alegre auch in Deutschland einführen zu können?

Porto Alegre ist die Hauptstadt von Rio Grande do Sul - dem südlichsten Bundesstaat Brasiliens – und hat etwa 1,4 Millionen Einwohner. Unter der militärischen Diktatur und besonders während der 80er Jahre  haben in der Stadt stark organisierte soziale Bewegungen an politischer Bedeutung gewonnen, wie die Bewohnerorganisationen in den ärmsten Stadtteilen. Dabei waren der Einfluß und die Unterstützung des fortschrittlichen Flügels der Katholischen Kirche sehr wichtig. Die Bewohnerorganisationen hatten eine sehr schwierige Erfahrung mit der populistischen Regierung der PDT (Zentrumspartei) mitgemacht, die zunächst eine Einbeziehung der Bürgerorganisationen versprach, sie schließlich aber nur für die anstehenden Wahlen instrumentalisierte und danach vernachlässigte. 1988, im selben Jahr, in dem Brasilien seine erste Verfassung nach der militärischen Diktatur verabschiedete, kam es zum riesigen Erfolg der Arbeiterpartei PT im Bündnis mit anderen  linken Parteien in Porto Alegre. Die Hoffnung, dass endlich der neue Bürgermeister Olívio Dutra den Weg in Richtung partizipativer Demokratie öffnen würde, war sehr groß und traf zusammen mit den Interessen der Regierung, in der viele Mitglieder auch bei der Organisation und im Widerstand der Bevölkerung selbst engagiert waren. Es waren also ideale Bedingungen vorhanden: einerseits eine soziale Bewegung, die sehr stark mobilisiert war, und anderseits eine neu gewählte Regierung, die sich für Erweiterung der Demokratie stark machte.

Durch den sogenannten Beteiligungshaushalt wurde die Millionenstadt in den letzten 16 Jahren als ein Gegenmodell zu den neoliberalen Politikmustern gesehen. Wesentliche Teile des Haushalts der Stadt werden jährlich einem mehrmonatigen öffentlichen Diskussions- und Entscheidungsprozess unterzogen, an dem die gesamte Bevölkerung teilnimmt und über wichtige Investitionsprojekte entscheiden kann. Standen 1988 wegen der hohen Stadtverschuldung lediglich 2% des Haushaltes für Investitionen zur Verfügung, so waren es im Jahr 2003 20%, dessen Prioritäten direkt von der Bevölkerung bestimmt wurden, deren Beteiligung zunehmend wuchs und zu einer Entwicklung des politischen Bewusstseins führte. Die Bürger Porto Alegres haben sich aber nicht darauf beschränkt, das zu verteilen, was die Unternehmer bereit waren, ihnen an Steuern zu überlassen: sie haben die Steuern aktiv dahin ausgedehnt, wo das Geld war und der verfügbare Etat wurde allmählich erhöht ohne Schulden und ohne dass – wie ständig angedroht wird – die Investoren der Stadt den Rücken kehrten. Porto Alegre ist seit 10 Jahren die Hauptstadt Brasiliens mit der höchsten Lebensqualität und die zweite brasilianische Stadt, die am meisten Investitionen anzieht. Die internationale Ausstrahlung der praktizierten direkten Demokratie hat unter anderen dazu geführt, dass in Porto Alegre 2001, 2002, 2003 und 2005 das Weltsozialforum veranstaltet wird – der Gegenpol zum Weltwirtschaftsforum der Reichen in Davos und Sammelpunkt der globalisierungskritischen Bewegungen weltweit.

Aber verstößt das Modell nicht gegen die Gesetze? Und welche Funktion hat dann noch das Parlament, wenn das Volk doch schon selbst bereit ist, die Entscheidung über die öffentlichen Investitionen zu treffen? Nach der brasilianischen Verfassung ist die Aufstellung des Haushalts einer Stadt Aufgabe des Bürgermeisters, der dafür zuständig ist, einen Entwurf dem Stadtrat vorzulegen, der schließlich darüber abstimmt. Aber die Möglichkeit einer direkten Beteiligung der Stadtbevölkerung ist auch vorgesehen, denn es steht eindeutig in der Verfassung, dass die Gewalt vom Volk ausgeht und deren Ausübung sowohl durch gewählte Vertreter als auch direkt erfolgen kann. Ein Bürgermeister kann also die Entscheidung treffen, statt allein mit den Fachkräften der Stadtverwaltung einen Entwurf aufzustellen, die Verantwortung über die Aufstellung des Haushaltsentwurfes direkt dem Volk zu übertragen und ihn danach dem Stadtrat vorzulegen. Dadurch besteht die Möglichkeit, dass die Bevölkerung selbst in jedem Stadtbezirk über die Prioritäten der Investitionen der Stadtverwaltung entscheidet.

Dieses Vorgehen fördert die Organisation der Zivilgesellschaft und führt zur Erhöhung des politischen Engagements der Bevölkerung. Auch wenn die Entscheidungen über den Haushalt immer noch von der Abstimmung des Stadtrats abhängen, stehen deren Mitglieder unter ständigen Druck, dem Volkswillen zuzustimmen. Sollten sie dagegen verstoßen, wäre ihre Wiederwahl gefährdet. Das Parlament wird dadurch nicht in seiner Aufgabe behindert; die Bevölkerung erreicht aber ein weiteres Mittel, um das Handeln der Politiker von unten zu kontrollieren, was eigentlich nur zu einer Verbesserung des repräsentativen Modells beitragen kann. Außerdem ermöglicht das partizipative Modell eine Umkehrung der Investitionsprioritäten zugunsten der Mehrheit der Bevölkerung, die meistens in den ärmsten Stadtvierteln wohnen und es verhindert aufgrund seiner öffentlichen Transparenz die Wahrscheinlichkeit zur Korruption, zwei Faktoren, die nicht nur in Brasilien eine entscheidende Rolle spielen.

Nach der bisherigen Erfahrung, wurden folgende Grundprinzipien am Beteiligungshaushalt von Porto Alegre berücksichtigt: a) Autonomie, in dem die Regeln des Verfahrens im gesamten Prozess selber entstehen und verändert werden können; b) Objektivität, so dass jeder, der freiwillig an den Diskussionen und Entscheidungen teilnimmt, genau weiß, worum es geht; c) Transparenz, d.h. alle Zahlen des Haushaltes werden der Bevölkerung ganz offen zur Verfügung gestellt; d) Einhaltung der Entscheidungen des Volkes, damit alle getroffenen Entscheidungen tatsächlich effektiv durchgeführt werden. Es ist klar, dass dies eine große Herausforderung für die Stadtverwaltung ist, denn technische Fachkräfte müssen bereit sein, der Öffentlichkeit zu erklären, wie eigentlich der Verwaltungsapparat funktioniert, besonders wenn viele an der Diskussion Beteiligten über eine sehr geringe schulische Ausbildung verfügen und vorher selten die Gelegenheit hatten, sich mit politischen Themen auseinanderzusetzen. Es ist jedoch festgestellt worden, dass ein einfacher Bürger, der ein paar Jahre am Beteiligungshaushalt teilgenommen hat, das durchschnittliche politische Wissensniveau eines Stadtratsmitglieds erreicht. Es führt eigentlich zu einem politischen Bewusstsein der Bevölkerung, die nicht mehr von den Politikern erwartet, sondern selbst mitmacht und es entsteht ein neues Verhältnis zwischen Staat und Zivilgesellschaft, indem die Bevölkerung nicht mehr Investitionen von Regierungen nach dem guten Willen der Gewählten bekommt, sondern sie hat die Möglichkeit, an den Entscheidungen über die Verbesserung ihres eigenen Lebens Anteil zu haben. In diesem Sinne ist der Beteiligungshaushalt nicht eine Methode zu regieren, sondern er wird zum Mittel einer Radikalisierung der Demokratie. Als konkrete Ergebnisse des Modells können folgende Beispiele vorgezeigt werden: a) 1990 (zu Beginn des Modells) verfügten ausschließlich 80% der Bevölkerung über einen Trinkwasseranschluss während es 2002  98% waren; b) das Abwassersystem stand 1989 für 46% der Bevölkerung zur Verfügung während 1996 85% angeschlossen waren; c) die Anzahl von Einschreibungen in Schulen wurde zwischen 1989 und 1999 verdreifacht; d) die Anzahl der Elendsviertel ist kontinuierlich gesunken. Und der Haushalt ist gestiegen, die Stadt hat keine Schulden mehr, eine gerechtere Steuerreform wurde durchgeführt und das Potential der Stadt steigt, auch wenn sie weiter mit riesigen Problemen zu tun hat, denn sie ist ja keine Insel. Aber es wird deutlich, dass Investitionen mit öffentlichen Geldern besser, effektiver und demokratischer durchgeführt werden können, wenn sie sich auf eine lokale Basisorganisation stützen.

Aber wie funktioniert der gesamte Prozess eigentlich? Dauert es nicht zu lange mit den ganzen Treffen und Diskussionen? Nach dem aktuellen jährlichen Zyklus dauert das Ganze von März bis Dezember eines Jahres und läuft erstaunlicherweise viel schneller als das normale bürokratische Verfahren innerhalb und zwischen Stadtverwaltung und Stadtrat. Es fängt mit den Vorbereitungstreffen in März/April an, wenn die Bevölkerung in kleinen Gruppen über mögliche Prioritäten nachdenkt. Danach kommt es zu den Bezirksversammlungen, die im April/Mai stattfinden. Die Stadt wurde in 16 Bezirken aufgeteilt, die auch der Organisation der Zivilgesellschaft ungefähr entsprechen. In jedem Bezirk sammeln sich die Bewohner bei der Versammlung, in der ein Rechenschaftsbericht der Stadt vorgestellt wird, und die Delegierten und Prioritäten jedes Bezirks gewählt werden. Aber auch thematische Foren wurden seit 1994 eingerichtet, nachdem festgestellt wurde, dass manche lieber an themenorientierten und stadtübergreifenden Diskussionen teilnehmen würden. Sechs thematische Foren (Verkehr und Transportwesen, Gesundheit und Soziales, Erziehung und Freizeit, Stadtentwicklung und Stadtorganisation, Wirtschaftsentwicklung und Steuerpolitik, und - seit 2000 - Kultur) finden im Mai/Juni statt. Es ist auch eine Möglichkeit, die verfügbaren Fachkräfte einer Stadt in ihrem Planungsprozess einzubeziehen und zu engagieren. Im Juli ist die große Stadtversammlung, wo die Prioritäten der Stadtbezirke vorgestellt werden. Die Delegierten analysieren die Prioritäten und kontrollieren, ob folgende Kriterien zur Verteilung der Finanzmittel eingehalten werden: a) Mangel an Infrastruktur im Stadtbezirk; b) Gesamtbevölkerung des Stadtbezirks; c) Priorität des Stadtbezirks. Im September wird der Haushaltsentwurf überarbeitet und bis Ende des Monats muss er der Stadtverwaltung übergeben werden, die ihn dem Stadtrat vorstellt. Der Stadtrat hat bis zum 30. November Zeit zur Abstimmung und im Dezember wird der Investitionsplan des nächsten Jahres überarbeitet mit Begleitung von Fachkräften der Stadtverwaltung und eines Rates, der aus Delegierten besteht und dafür sorgt, dass die Investitionen tatsächlich und effektiv durchgeführt werden.

Die Erfahrung mit dem Beteiligungshaushalt hat längst die üblichen Vorurteile gegenüber der Einführung und Kombination direkter und repräsentativer Demokratie überwunden. Inzwischen sind es schon ca.  200 Städte in Brasilien, die versuchen, auf kommunaler Ebene einen Beteiligungshaushalt durchzuführen. Aber auch in anderen Städten innerhalb Lateinamerikas wie in Montevideo, San Salvador und Rosario sind Beispiele vorhanden, die sich auf die Grundprinzipen Porto Alegres beziehen. In Europa gelten Barcelona, Córdoba und Rubi in Spanien; Saint-Denis, Morsang-sur-Orge und Bobigny in Frankreich;  Pieve Emanuele in Italien; Palmela in Portugal; Manchester in England und  Mons in Belgien als die erfolgreichsten Beispiele, die bisher zu erwähnen sind. Das Argument, direkter Demokratie sei nur in kleinen Kommunen möglich, wurde auch in Brasilien überwunden, als zwischen 1999 und 2002 ein Beteiligungshaushalt im gesamten Bundesstaat Rio Grande do Sul (eine Fläche von 282.184 Quadratkilometern) durchgeführt wurde. Die damals von der PT geführte Landesregierung war bereit, die südbrasilianische Bevölkerung direkt an die Entscheidung über den verfügbaren Haushalt von etwa 13 Milliarden Reais (ungefähr 3,7 Milliarden Euro) zu beteiligen. Dafür wurde der Bundesstaat in 22 Regionen eingeteilt, in denen insgesamt 333.040 Menschen in 775 Versammlungen beteiligt waren. Der größere Umfang an Ressourcen und die breitere Zuständigkeit eines Bundesstaates im Vergleich zu einer Kommune zeigten die Potentiale einer Erweiterung der direkten Demokratie auf Landesebene und ermöglichten die Teilnahme der Bevölkerung an den Entscheidungen über Themen wie die Agrarreform, die Gesundheits- und Erziehungspolitik, die Steuerreform, usw. eigentlich Bereiche, in denen die Kommunen einen geringen Einfluß haben. Eine solche Erfahrung könnte auch auf Bundesebene durchgeführt werden, gäbe es ein erhöhtes politisches Interesse in der bisherigen auch von der PT geführten Bundesregierung. Darin sind sich viele der PT sicher, die innerhalb der Regierung Lula ständig auf diese Möglichkeit hinweisen. 

Und wie sieht es damit in Deutschland aus? Abgesehen von der Erfahrung der von der Bertelsmann Stiftung durchgeführten Experimente eines sogenannten Bürgerhaushalts in Nordrhein-Westfalen, die eigentlich von den Grundprinzipien Porto Alegres weit entfernt sind, fängt die Auseinandersetzung zur Zeit richtig an. Die entscheidende Frage nach den Bedingungen macht klar, dass für einen Beginn keine ideale Ausgangssituation wie in Porto Alegre vorhanden ist. Dennoch haben die vielfältige Experimenten weltweit gezeigt, dass eine zu dem Thema mobilisierte Bevölkerung Regierungen zur Einführung eines Beteiligungshaushalts fordern kann, und dass Regierungen, die bereit sind, ein solches Modell durchzuführen, zu einer zunehmenden Mobilisierung der Bevölkerung führen können. Die Bedingungen sind also nicht nur vor der Einführung direkter Demokratie entscheidend, sondern sie können durch den Prozess selbst eintreten und erweitert werden. Der Beteiligunshaushalt ist auch keine Formel, die einfach zu übertragen ist. Die bisherigen Erfahrungen haben dennoch gezeigt, dass Grundprinzipien entwickelt wurden und das wichtigste bei dem Ganzen ist vielleicht die Bereitschaft, kein Angst vor der Demokratie zu haben, und die Dynamik einer zunehmenden Partizipation der Bevölkerung zu erhalten, denn Partizipation hat nur einen Sinn, wenn der Raum in dem sie stattfindet auch ständig verändert werden kann.