Por CLÓVIS ZIMMERMANN

Sociólogo e doutorando em sociologia pela Universidade de Heidelberg na Alemanha. Esse artigo faz parte de um estudo sobre o Programa Fome Zero realizado pelo autor in loco entre novembro de 2003 e fevereiro de 2004 para a ONG FIAN (FoodFirst Information and Action Network) em diversos municípios do nordeste do Brasil.

Um primeiro olhar sobre o Programa Fome Zero:

reflexões sobre primeiro ano de implementação

O Programa Fome Zero tornou-se, ainda antes de ser implementado, uma referência mundial no combate à fome. A proposta foi amplamente elogiada por colocar o fim da fome como objetivo de governo e apresentar um programa abrangente, coordenando medidas estruturais, específicas e locais. Pela primeira vez, um governo brasileiro declarara-se disposto a cumprir suas obrigações internacionais e constitucionais.

1. Do Programa Cartão-Alimentação ao Bolsa-Família

Dentre as principais, e uma das primeiras ações executadas pelo Programa Fome Zero, destacou-se a implantação do Programa Cartão-Alimentação, que posteriormente foi transformado em Bolsa-Família. O Programa Cartão-Alimentação fez parte das políticas específicas do Fome Zero, sendo substituído em 20 de outubro de 2003 pelo Programa Bolsa-Família. O intuito do Bolsa-Família[1] foi, em primeiro lugar, de convergir os inúmeros programas de distribuição de renda existentes num só. O Bolsa-Família é, pois, fruto da unificação dos programas de transferência de renda do governo federal, ou seja, Bolsa-Alimentação (Ministério da Saúde), Auxílio-Gás (Ministério das Minas e Energias), Bolsa-Escola (Ministério da Educação) e o Cartão-Alimentação (MESA). O objetivo dessa união é incrementar a qualidade dos gastos públicos, a partir de uma gestão coordenada e integrada, de forma intersetorial. A implantação do Bolsa-Família, em nível local, é de responsabilidade da Prefeitura Municipal, cabendo a sociedade civil a tarefa de controlar das políticas públicas. Nota-se aqui uma diferença em relação ao antigo Programa Cartão-Alimentação, haja visto que com o Bolsa-Família a participação da sociedade civil fica restrita ao controle das políticas públicas, deixando, assim de exercer papéis de caráter deliberativo.

2 Obstáculos na implantação do Programa Fome Zero, em especial do Bolsa-Família

1. Seleção: No Brasil, a existência inquestionável de uma grande  parcela de cidadãos que não possuem trabalho fixo ou que trabalham no setor informal da economia, sinônimo de exclusão dos direitos trabalhistas, não permite ao Estado tomar conhecimento preciso da situação real e do montante de famílias em situação de fome e pobreza. Tentativas de identificação dos pobres através de critérios técnicos dificilmente são capazes de diferenciar os pobres do restante da população de baixa renda. Neste sentido, existem muitos entraves no processo de seleção e escolha das famílias carentes e necessitadas a serem incluídas em programas sociais. Ou seja, não existem formas de controlar a renda das pessoas, uma vez que muitas atividades econômicas são realizadas no âmbito informal. Além disso, o nível de fragilidade de muitas famílias contribui para que o processo de seleção torne-se ainda mais difícil, justamente por haver a necessidade adicional em se selecionar os mais pobres dentre os pobres. Nos municípios, onde o Bolsa-Família está sendo implantado, existem muitos empecilhos em escolher os mais necessitados a serem beneficiados. Segundo Cândido Norberto do Comitê Gestor de Acauã, a qualificação da pobreza é uma tarefa muito árdua:

“Classificar a pobreza já é difícil. Escolher pobre entre os mais pobres é uma situação mais difícil ainda. Porque são pobres onde só tem pobre. Sempre as pessoas vêm dizer para a gente que também precisava do Bolsa-Família”.

2. Fragilidade da Sociedade Civil: A frágil e até mesmo inexistente organização e articulação da sociedade civil é outro problema encontrado na implantação do Programa Fome Zero em diversos municípios brasileiros. Em muitas dessas localidades, o nível de pobreza tem relação direta com o baixo grau de organização da sociedade civil. Nesses municípios, inexistem sindicatos, associações comunitárias e outras formas de atuação cívica. De certa forma, a ausência de organizações sociais dificulta o processo de implantação do Bolsa-Família, uma vez que o mesmo depende do engajamento da sociedade civil. Em algumas cidades, o governo federal auxiliou na criação de organizações sociais, com o fim de facilitar o desenvolvimento local e garantir, assim, um funcionamento mais eficaz do Programa.

3. Cadastramento: Problemas operacionais referentes ao Cadastro Único têm prejudicado, de certa forma, a implantação do Bolsa-Família. O processo de seleção dos indivíduos a serem beneficiados pelo Bolsa-Família dá-se via Cadastro Único. Trata-se de um sistema operacional de embaraçoso manejo. A maior dificuldade, no entanto, está relacionada ao processo de inclusão de novos beneficiários. Isso ocorre devido à complexidade do sistema. Para ser beneficiada pelo Bolsa-Família, a família tem de estar primeiramente inscrita no Cadastro Único.[2]

4. Quotas: Por último,  obstáculos, concernentes ao processo de seleção das famílias a serem incluídas no Programa e de operacionalização do sistema de cadastramento, dificultam a inclusão e exclusão de beneficiários. Como cada município recebe um número fixo de famílias a serem contempladas, a partir do momento em que esse município preencher a quota, fica impossibilitada a inserção de novas famílias neste sistema de combate à fome. Seria, pois, necessário excluir famílias beneficiárias para poder incluir outras, uma tarefa incomoda e até mesmo dolorosa de ser realizada, pois se trata de excluir os mais pobres dentre os pobres. Além disso, o sistema operacional funciona de forma lenta quando da execução de alterações rápidas necessárias para poder atender à população realmente carente.

3 Aspectos positivos

1. Tematização da Fome: Um aspecto interessante no Programa Fome Zero é que o Estado está assumindo sua obrigação constitucional, isto é, criando programas para erradicar a fome no Brasil. A sociedade civil, por sua vez, já vinha tematizando esse assunto e, em virtude disso, o Fome Zero tem recebido o apoio de várias entidades e indivíduos da sociedade, os quais têm-se solidarizado com a situação de fome e pobreza, à qual estão sujeitos milhões de brasileiros. Até mesmo entidades, que tradicionalmente estiveram alheias aos problemas da população pobre, têm feito campanhas de arrecadação de gêneros alimentícios para o combate à fome no país. Uma outra novidade é que com o Fome Zero, o Estado está alocando recursos orçamentários na luta contra a fome, objetivando a garantia a todos os cidadãos do direito ao acesso diário a alimentos em quantidade e qualidade suficiente para atender às necessidades nutricionais básicas essenciais à manutenção da saúde.

2. Transferência de Renda: A constituição de um programa de transferência de renda é algo louvável, pois assim se consegue generalizar e distribuir os benefícios sociais às camadas menos favorecidas, ao invés de ficarem, como é de costume, restritos à elite. Apesar de muitos sociólogos caracterizarem o programa como  “funcionalização da miséria" [3] (Francisco de Oliveira), defende-se aqui a tese de que  a criação de um arranjo institucional capaz de beneficiar diretamente as camadas desfavorecidas da sociedade deve ser vista como aspecto positivo e como uma das medidas básicas e primordiais a serem executadas pelos  programas de combate à fome e à pobreza, uma vez que somente tendo acesso imediato à alimentação, o indivíduo provido da mesma terá condições de recuperar suas forças e começar a perceber a realidade com outros olhos e iniciar o processo de ampliação do seu horizonte. Concorda-se que os recursos transferidos às famílias é insuficiente, mas a introdução de um Programa de transferência de renda em todo o país é algo inovador nas políticas públicas brasileiras. Políticas públicas de transferência de renda e de geração de emprego não precisam se excluir reciprocamente, mas como mostra a experiência Sueca, podem muito bem complementar-se mutuamente.

3. Dinamização da Economia Local: Os recursos repassados pelo Bolsa-Família têm colaborado para uma maior dinamização da economia de todos os municípios, principalmente daqueles menores e mais pobres. Esses recursos possibilitam um aumento das vendas nas mercearias, supermercados e casas comerciais. Além disso, muitos outros estabelecimentos públicos e comerciais têm surgido em função da implantação do Bolsa-Família. Da mesma forma, as políticas estruturais têm contribuído e poderão contribuir para o aumento da renda de muitas famílias e para dinamizar a economia de muitos municípios brasileiros.

4. Melhoria Alimentar: Por fim, sem sombra de dúvidas, o Programa Fome Zero tem contribuído na melhoria alimentar de muitas famílias pobres do Brasil. Antes da existência do Programa, muitas delas alimentavam-se basicamente de feijão e farinha, isso quando havia, passando a consumir outros produtos com a introdução do Bolsa-Família, como por exemplo arroz, óleo, verduras e carnes, o que tem contribuído para um consumo de calorias mais balanceado. Os impactos do Programa variam, no entanto, de acordo com o grau da necessidade da população. Famílias pobres, que não necessariamente passavam fome antes da implantação do Programa, conseguem inclusive investir em melhorias habitacionais e nas condições higiênicas, enquanto que as famílias que passavam fome utilizam os recursos do Bolsa-Família exclusivamente para a aquisição de gêneros alimentícios, cujo valor, dependendo do número de filhos, não é suficiente para o mês todo. Contudo, essas pessoas relatam que a regularidade na distribuição dos recursos federais é um fator de extrema importância, pois tem contribuído muito para uma melhor alimentação familiar.

Recomendações e considerações finais

O Programa Fome Zero tem apresentado sérios problemas de seleção, inclusão de novos beneficiários além de não possibilitar e garantir o direito humano à alimentação. Uma recomendação para o futuro é introdução rápida da Lei de Renda Básica de Cidadania, sancionada pelo Presidente Lula em Janeiro de 2004. Essa lei prevê, por tempo indeterminado, uma renda básica a todos os cidadãos brasileiros, de qualquer condição econômica e social. Assim, problemas de seleção, exclusão, inclusão, justiciabilidade e estigmatização podem ser evitados.

Uma outra recomendação é a participação da sociedade civil no monitoramento do Programa. As primeiras experiências mostraram que houve uma participação intensa da sociedade civil na introdução do Programa Fome Zero. Há um grande interesse da sociedade civil em participar do processo de erradicação da fome, desmistificando assim a idéia arraigada de que a população menos favorecida não tem consciência política coletiva e muito menos interesse em participar de eventos desse caráter. Nota-se que a sociedade civil pode participar ativamente na formulação e controle das políticas públicas, mesmo que as condições não sejam as mais favoráveis. É de suma importância neste contexto, que o Estado possibilite e abra canais institucionais de participação.

Por último, constata-se que, até o momento, o Programa Fome Zero tem ficado reduzido quase que exclusivamente ao processo de implantação de políticas específicas (Bolsa-Família), relegando a um segundo plano os programas de reforma agrária, de apoio à agricultura familiar e de geração de empregos e renda. Por isso, as políticas desse Programa ainda não são suficientes para garantir os recursos necessários à efetivação de uma alimentação adequada. Para assegura a realização de uma alimentação adequada, o Programa Fome Zero terá de viabilizar a todos os cidadãos o direito ao acesso diário a alimentos em quantidade e qualidade suficiente para atender às necessidades nutricionais básicas essenciais à manutenção da saúde. Até agora, o Programa tem possibilitado “um pouco” de alimento para os muitos brasileiros que dele estavam privados. No entanto, o Programa Fome Zero terá de ampliar suas políticas públicas, sobretudo as de caráter estrutural, pois o mesmo tem investido de forma bastante debilitada em se tratando de um país com tantos recursos naturais e econômicos.

[1] O Programa Bolsa-Família deposita aos beneficiários um valor fixo de R$ 50,00 para famílias com renda mensal de até R$ 50,00 por pessoa, tenham elas prole ou não. Além desse valor fixo, as que têm filhos entre 0 e 15 anos terão um benefício variável, de R$ 15,00 por criança, sendo computado o limite máximo de três filhos. Desse modo, somando-se todos os benefícios existentes, o Bolsa-Família distribui o montante máximo de até R$ 95,00 por família. Para aquelas com renda per capita mensal superior a R$ 50,00 e menor e/ou igual a R$ 100,00 por indivíduo, o Bolsa-Família deposita mensalmente o benefício variável de R$ 15,00 por filho com idade de  0 a 15 anos, até o limite de três benefícios. Fontes governamentais estima que com o programa Bolsa-Família há um aumento na transferência de recursos para em média R$ 73,00 por família.

[2] Aqui aparecem os primeiros problemas. Para ser inscrito no Cadastro Único, as pessoas precisam obrigatoriamente ter Carteira de Identidade e CPF. Como muitos indivíduos no Brasil não possuem esses registros, esses deverão ser providenciados, necessitando de no mínimo um mês para serem executados. O segundo problema está relacionado ao cadastramento, que é efetuado pelas prefeituras municipais, as quais muitas vezes incluem sua clientela política, sendo que muitos não precisam do auxílio, como por exemplo: mulheres dos prefeitos, vereadores etc. Estima-se que cerca de 30 % das pessoas cadastradas não são necessitam do benefício. O terceiro problema é a estaticidade do sistema, pois não se consegue atualizar o Cadastro. Isso significa, por vezes, que os filhos que nascem não são incluídos e as pessoas da família que falecem não são excluídas do Cadastro.

[3] É correta a crítica de Oliveira, de que o Bolsa-Família, por ser extremamente focalizado em uma parcela da população, se constitui em uma espécie de "ajuda humanitária" para garantir a sobrevivência dos mais pobres sem alterar a condição social destes (v. Jornal Brasil de Fato de 15/01/2004). Entretanto, se o Programa “garante a sobrevivência dos mais pobres”, isso já é um sinal de mudança, pois até o presente momento nenhum governo brasileiro conseguiu realizar tal façanha. Ou seja, ninguém pode negar que houve uma alteração da condição social destes, o certo é que a melhoria na qualidade de vida poderia ser muito maior.