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Professor da FEA (USP) e membro da Associação Brasileira para o Desenvolvimento de Lideranças (ABDL) |
Política
Industrial e Tecnológica: uma questão regional O processo da globalização,
complexo e contraditório em seus impactos nos estados nacionais,
afeta também as comunidades locais. Mesmo permanecendo solidários
com seus estados e a federação, os municípios conquistaram, desde
a Constituição de 1988, o direito e a liberdade de se ligarem
horizontalmente a outros municípios no mesmo estado, na federação
ou em outros estados e, até em nível internacional por meio de
organizações multilaterais. Com isso, as opções políticas e
administrativas para os governos locais aumentaram
significativamente. Prefeitos
e vereadores, para implantar inovações, precisam de um horizonte
geográfico e político mais amplo, muito além do tradicional,
particularmente nas áreas metropolitanas. Entretanto, a percepção das tendências
globais não é em si condição suficiente para uma administração
urbana eficaz. O avanço de um novo paradigma de governo – a
democracia participativa – em um número crescente de municípios
reflete o descrédito e a inadequação das formas tradicionais de
representação pelas instituições legislativas e executivas.
Conselhos municipais, orçamento participativo, conselhos escolares
e de obras públicas e comitês de serviços tornam se canais de
apropriação de conhecimentos e de poder de deliberação da
sociedade civil face ao Estado. A participação popular torna o
governo mais transparente, evita a corrupção e introduz mudanças
na estrutura e funcionamento da administração pública e,
portanto, da política e gestão da economia e das empresas. Os economistas têm se debruçado
sobre o funcionamento do processo de criação de riquezas,
afirmando que o produto (output) dependeria do volume de insumos
(input), basicamente capital e trabalho. Contudo, não é
simplesmente pelo aumento dos insumos que se obtém o crescimento do
produto. Estudos apontam para a Lei de Rendimentos decrescentes, ou
seja, a partir de certo ponto, os acréscimos de um ou outro fator não
resultam mais em elevação correspondente do produto. Como
explicar, então, o crescimento econômico impressionante dos países
desenvolvidos, sobretudo na segunda metade do século passado? A hipótese
apresentada pelos especialistas aponta como fator principal o acréscimo
de novos conhecimentos derivados de invenções científicas e de
inovações tecnológicas e gerenciais. Entretanto, nos últimos anos, as
autoridades têm negado a importância de uma política industrial
na era de liberalização da economia e da redução do papel do
Estado, a quem caberia apenas “regular” e fiscalizar a dinâmica
do mercado, deixando às empresas a tarefa de promover o
desenvolvimento tecnológico. Mas, para serem bem sucedidas, inovações
necessitam, além de uma conjuntura favorável, com acesso a crédito
barato e mercados com poder aquisitivo em expansão, administradores
competentes e honestos, advogados e especialistas em marketing,
capazes de gerenciar, proteger e vender os resultados das inovações.
Em outras palavras, é preciso construir um “ecossistema” propício
à inovação cuja criação e coordenação transcende a capacidade
da empresa individual e exige a participação do Estado, em
parceria com as empresas. Entretanto, as empresas brasileiras,
contrariamente às sul-coreanas, por exemplo, não se animam a
investir em P&D (pesquisa e desenvolvimento) tecnológico que
acaba ficando na dependência de órgãos públicos (FINEP, MCT,
FAPESP etc) para custear os gastos com o desenvolvimento tecnológico.
Somente a intervenção do poder público, como promotor,
financiador e coordenador de projetos seletivos de ajustamento à
concorrência, em nível local, regional e nacional, poderá
constituir a base de um programa de desenvolvimento sustentado. Assim, em começos de abril de
2004, o governo divulgou sua política industrial, com dezenas de
medidas para estimular o desenvolvimento de quatro setores: bens de
capital, software, semicondutores e fármacos, o que parece
assinalar uma mudança na postura não intervencionista e neoliberal
das últimas décadas. Em que consiste a “nova política
industrial?”. Até
agora, foram divulgadas as alocações orçamentárias para cada
setor, no total de R$ 15 bilhões, em 2004, sem mencionar as possíveis
isenções tributárias. Mas, mantendo-se alto o custo do crédito e
muito baixo seu volume quando comparado a de outros países, as
chances de um crescimento econômico significativo são mínimas.
Ademais, os quatro setores contemplados têm baixo potencial de
absorção de mão-de-obra e de gerar novos empregos. Para atender a
essa necessidade premente, precisamos de investimentos e de medidas
de apoio a crédito barato para os setores de grande demanda e
consumo popular, tais como a construção civil, roupas, calçados,
alimentos, móveis e infraestrutura urbana. As prioridades do
governo, contudo, parecem orientados para o setor exportador de
produtos agroindustriais gerados em empreendimentos de grande escala
e com impactos sociais e ambientais altamente polêmicos. No debate sobre a retomada do
crescimento econômico, pouca ênfase é dada ao papel da PMEs
(pequenas e médias empresas) que constituem os principais agentes
de geração de empregos e de aumento da renda da população
urbana. Apesar da expansão das grandes empresas e conglomerados, as
PMEs ainda representam a maior parcela de estabelecimentos
industriais e de serviços, com participação significativa na geração
de empregos, salários e impostos. O processo ininterrupto de
concentração e centralização de capital parecia anunciar o declínio
e eventual desaparecimento das PMEs, devido à superioridade
incontestável – tecnológica, administrativa e financeira – das
grandes corporações e conglomerados. Essa hipótese não foi
confirmada na vida econômica real. Apesar da elevada taxa de
mortalidade de pequenas firmas, verifica-se, também, um processo
contínuo de criação de PMEs, com base tecnológica e estreitos vínculos
com grandes organizações às quais estão subordinadas, em situação
de complementariedade ou relativamente independentes. Assim,
crescimento e sucesso de PMEs em mercados oligopolísticos abertos
à competição internacional requerem dos empresários muito mais
do que as virtudes schumpeterianas convencionais. Para se tornarem
aptos a inovar, planejar e lucrar, os empresários e executivos das
PMEs, além de se organizar e atuar em padrões coletivos devem também
conquistar a hegemonia política ou, pelo menos, uma participação
significativa nos centros de tomada de decisões e de poder do
Estado. A heterogeneidade das PMEs,
divididas em inúmeros ramos e unidades industriais, comerciais e de
serviços tem resultado, na ausência de um sistema de promoção,
orientação e apoio do poder público, em representações
fragmentadas e politicamente inexpressivas. Outro fator crítico na
trajetória das pequenas empresas é representado pelos problemas de
sucessão ou de transmissão do controle pelos fundadores das
empresas aos seus herdeiros. A fase de sucessão potencializa as
fragilidades, a vulnerabilidade, o isolamento e a falta de poder político
das PMEs. Desaparecendo o carisma do fundador e, com ele, as relações
informais com os empregados e surgindo as dificuldades de acesso a
crédito, empréstimos, assistência técnica e oportunidades de
inserção no mercado, a fase de transição induz e condiciona uma
ética de negócios conservadora que destaca o esforço individual,
a austeridade e a independência do empreendedor, com efeitos
negativos na ação política coletiva. Entretanto, experiências da
história econômica recente bem como inferências lógicas de análises
da política industrial reforçam a hipótese da sobrevivência das
PMEs pela adoção e implantação de uma estratégia de
desenvolvimento endógeno baseado em “eficiência coletiva”.
Estratégia endógena significa a mobilização e o desenvolvimento
das capacidades científicas e tecnológicas em função de
objetivos, necessidades e prioridades determinados mediante
processos democráticos pelos próprios atores sociais. A modernização
das estruturas produtivas e sociais exige mais do que uma cópia ou
importação de padrões e metas tecnológicas e organizacionais dos
grandes conglomerados. Para superar o estágio atual das políticas
industrial e tecnológica que funcionam como meros reflexos de
impulsos exógenos, é indispensável a democratização das decisões
e diretrizes nas áreas de economia, ciência e tecnologia. A
problemática social e política, ou seja, a distribuição do
saber, poder e da liberdade entre os diversos atores sociais é
inseparável dos padrões técnicos, econômicos e de práticas
administrativas mais democráticas emergentes na sociedade. A proposta de reorganização
social que ultrapasse os padrões da democracia formal e
representativa encontra suporte nas exigências de um novo paradigma
de organização da produção – sistemas de manufatura flexível
- que vem substituir o paradigma anterior fordista. O novo paradigma técnico - econômico
abre “janelas de oportunidade” para os países de
desenvolvimento industrial tardio. Alguns dos empecilhos anteriores,
tais como amplos mercados e pesados investimentos em bens de
capital, podem ser superados pela difusão do novo paradigma que
oferece possibilidades de combinar produção centralizada em grande
escala com a manufatura secundária descentralizada. Assim, surgem
oportunidades para as PMEs que constituem a maior parcela da
capacidade produtiva, da geração de empregos e de renda mas,
sempre tiveram dificuldades de acesso à tecnologia, seja pelos
altos custos de “entrada” no ramo, seja pela complexidade de
negociação de contratos de transferência de tecnologia de
empresas estrangeiras. Políticas convencionais de fomento
industrial promovido pelas agências governamentais, concentram seus
recursos em empresas e projetos individuais, contemplados com
financiamentos ou empréstimos a baixas taxas de juros ou outras
facilidades tais como proporcionadas pelas incubadoras. Pequenas
empresas, contudo, têm dificuldades de elaborar projetos e
preencher formulários, de acordo com as normas das agências
financiadoras e, mais ainda, de oferecer as garantias exigidas. Em
conseqüência, o número e o valor de projetos apresentados e
eventualmente apoiados por agências de financiamentos oficiais são
proporcionalmente insignificantes quando analisados à luz de seu
peso e presença na economia nacional. E, um eventual resultado
positivo não vai repercutir nas outras empresas do ramo. Uma proposta alternativa, buscando
efeitos multiplicadores na aplicação de recursos sempre escassos,
dará prioridade a projetos de inovação tecnológica elaborados
por grupos ou associações de empresas do mesmo ramo e localizadas
na mesma região geoeconômica. Assim, os serviços contratados com
centros de P&D baseados nas universidades, terão um efeito
multiplicador. A assessoria técnica para a seleção de matérias-primas,
maquinário, equipamentos e recursos energéticos apropriados, a
orientação para o “design” e a normatização de produtos
(volume, dimensões, peso), o monitoramento sistêmico de insumos e
de novos materiais, bem como o acompanhamento da legislação fiscal
e tributária e das mudanças conjunturais nos mercados interno e
externo – tudo poderá ser suprido por equipes interdisciplinares,
a um custo relativamente baixo, pelo rateio entre as empresas
participantes dos consórcios. Uma vez criados consórcios ou
associações de cooperação tecnológica, os bancos de
desenvolvimento ou os fundos especiais para programas de PMEs
forneceriam apenas os recursos “germinais” para instalar os
serviços. Após um período de decolagem, as empresas associadas
assumirão os encargos para manter e expandir os serviços
proporcionados por institutos técnicos, públicos ou privados. Os efeitos multiplicadores serão
extremamente significativos para as empresas que teriam acesso, a um
custo muito baixo, a tecnologias “duras” e “brandas”, e também
para os institutos de P&D que normalmente trabalham com
capacidade ociosa, devido à falta de uma demanda adequada e com
liquidez. A maior vantagem caberia à sociedade como um todo,
beneficiada com a criação de empregos, expansão econômica e
recuperação de localidades e regiões estagnadas. A criação de
mercados de trabalho e de consumo alternativos tenderia e reduzir a
pressão de ondas migratórias sobre as áreas metropolitanas, o que
repercutiria, em médio prazo, na estrutura e dinâmica das
economias locais e regionais. Aos governos locais caberiam funções
importantes, tais como suprir a infraestrutura de transporte e
comunicações, serviços de educação e saúde e facilidades de
treinamento e reciclagem da força de trabalho. As PMEs individualmente,
dificilmente podem atingir níveis de especialização flexível e
de competitividade nos mercados internacionais mas, podem compensar
sua fragilidade pela associação em base setorial. Estudos recentes
nos países desenvolvidos reforçam a tese de aglomerações
setoriais ocorrerem com mais chances de êxito em cidades de pequeno
ou médio porte, evitando-se, assim, as deseconomias das áreas
metropolitanas. A construção de uma estrutura industrial local
integrada, mediante cooperativas ou consórcios de PMEs, estimulando
uma divisão de trabalho interempresas e a sub contratação de
especialistas, eleva substancialmente a capacidade de lidar com
inovações e mudanças nos mercados. O conceito de “eficiência
coletiva” pode ser estendido à associação de PMEs capacitadas
por integração sistêmica e inovações incrementais
proporcionadas por institutos universitários de P&D e centros
de assistência técnica para aumentar de forma significativa a
produtividade e o desempenho econômico e financeiro. O conceito
aplica-se, também, à força de trabalho, vítima da famigerada
flexibilização e terceirização que mais deve ser tratada como um
recurso a ser desenvolvido em longo prazo, em vez de ser considerado
um custo a ser reduzido em curto prazo. Outro fator importante para
o funcionamento êxitoso de estabelecimentos industriais
consorciados é sua forma de organização integrada que envolve
empresas subcontratadas, fornecedoras de peças, componentes e
outros insumos, unidades de serviços especializados tais como
pesquisa mercadológica e processamento de dados. Essa forma de
interação transforma o processo de produção em um fluxo contínuo
de operações coordenadas e controladas por computadores e estações
de trabalho, localizados nas diferentes unidades do sistema
integrado. Quanto aos impactos espaciais, ou
seja, o planejamento e administração territorial, o novo paradigma
oferece possibilidades de inverter, ou ao menos sustar, a tendência
à concentração da população nas áreas metropolitanas. À
medida que uma parcela crescente da produção for realizada em
pequenas ou médias unidades, eficientes e dinâmicas, capazes de
desenvolver tecnologia e absorver mão-de-obra, são criados
mercados alternativos que reduzem o poder de atração das áreas
metropolitanas. Os novos distritos ou cidades industriais,
oferecendo melhores condições de trabalho, salários e qualidade
de vida, repercutirão em longo prazo nos padrões administrativos e
nas práticas políticas, criando assim condições objetivas para a
desconcentração econômica e descentralização do poder político,
características fundamentais de uma sociedade democrática. A discussão precedente
enfatiza a relevância do novo paradigma na industrialização de países
de desenvolvimento capitalista tardio. Apesar de um processo de
integração sem precedentes na economia internacional, a maioria
dos países “emergentes” parece incapaz de entrar, por políticas
keynesianas convencionais, numa nova fase de expansão e crescimento
econômico sustentado. Sem arriscar especulações prospectivas,
parece válido presumir que a próxima década irá exigir um
elevado grau de mudanças estruturais e ajustamentos da economia. A
capacidade de adaptação à concorrência internacional e de absorção
de seus impactos demolidores no mercado interno pode ser
desenvolvida melhor por
conjuntos ou associações de PMEs, caracterizados por interesses
setoriais e regionais comuns. Fator central para seu êxito e até
sua sobrevivência continua sendo a política industrial e tecnológica
do governo, em nível macroeconômico que define o potencial e as
dimensões do mercado interno. Para atender a demanda insatisfeita e
as necessidades básicas da maioria da população, condição sine
qua non para níveis de consumo e melhor qualidade de vida, a
especialização flexível, a capacidade de inovação e a integração
sistêmica podem induzir um aumento significativo da “eficiência
coletiva” ou de produtividade. Contudo, essa reestruturação da
indústria não pode ser deixada à iniciativa individual ou às forças
do mercado. A intervenção do Estado mediante promoção,
financiamento e coordenação seletivos de programas e projetos, em
nível local, regional e nacional, constituirá a base de um
processo de desenvolvimento viável e sustentado. A associação de
PMEs parece inevitável à luz da problemática da sobrevivência em
mercados de concorrência imperfeita. Obstáculos e fatores adversos
só podem ser enfrentados e superados por medidas coletivas de
grupos de pressão políticos. Pequenas empresas têm dificuldades
de acesso à máquina burocrática e os programas oficiais de apoio
freqüentemente fracassam porque as agências e instituições de
fomento não têm capacidade ou vontade de se aproximar e lidar com
a multitude de clientes potenciais. Também, os custos financeiros e
administrativos de lidar com PMEs individualmente são elevados,
quando comparados com os recursos disponíveis para o financiamento. Além do esforço visando aumentar
a produtividade, a qualidade dos produtos e a flexibilidade da
organização em nível intra e interempresas, esforços
persistentes e programados devem ser desenvolvidos para elevar o
capital social da comunidade, mediante a responsabilidade e
confiabilidade dos dirigentes das empresas pelo que acontece no
mercado e no espaço público. Eficiência coletiva não se
restringe apenas à gestão de negócios. Ela exige também políticas
de integração regional e uma estreita cooperação internacional
entre os países emergentes, contribuindo assim para e inserindo se
na tendência à pluri-polarização da economia nacional e mundial.
As universidades e agências estatais teriam um papel central na
detecção da vocação de cada região e no diagnóstico de seu
potencial, numa perspectiva dos mercados nacional e internacional;
na identificação de indústrias de “sol nascente” e de “sol
poente” e, por último mas não menos importante, na formulação
e execução de políticas e diretrizes de um processo de
desenvolvimento integrado e sustentado. |
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Referências
bibliográficas Camarotti,
I. e Spink, P. – Redução da Pobreza e Dinâmicas Sociais, Rio,
FGV Editora, 2001 França,
C.L. de et alii (org) – Aspectos econômicos de experiências de
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J. – O desenvolvimento local como oportunidade, mimeo, Polis, São
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Por HENRIQUE RATTNER
