Por PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Doutor em Ciências Sociais, diplomata, autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e política externa do Brasil

A crise de governança no Brasil

Nota preliminar: O presente texto foi elaborado no início de abril de 2004, tendo sido revisto um mês depois para verificação de seu conteúdo em relação às condições da conjuntura política no início de maio (nada parece ter mudado). Nele não tenho a pretensão de oferecer soluções a todos os problemas de que padece atualmente (mas também estruturalmente) o Brasil. Tenho consciência, porém, de que um dos requisitos para caminhar no sentido de encontrar respostas apropriadas a esses problemas está na formulação das perguntas pertinentes e no oferecimento de um diagnóstico ajustado aos problemas percebidos. Creio ter indicado os problemas que me parecem mais graves no Brasil atual, a começar pela crise de governança. Os elementos aqui alinhados têm o modesto objetivo de contribuir para diminuir o quadro nebuloso que dificulta até mesmo visualizar o principal problema no Brasil atual, que reputo ser a falta de governança.

A despeito do que se crê e do que se afirma freqüentemente, o Brasil não enfrenta nenhuma crise econômica, ou mesmo política. Ele tem, sim, uma séria e grave crise de governança, que: (a) paralisa a máquina pública; (b) aumenta a volatilidade do ciclo econômico; (c) diminui a confiabilidade do e no sistema de solução de controvérsias (judiciário) e (d) influencia de modo negativo o quadro político-institucional. Esse quadro termina por: (e) acirrar artificialmente alguns conflitos menores e (f) diminuir, de modo dramático, as perspectivas de melhoria da mesma governança.

Crise econômica?: nem sombra

Não há crise econômica no País. Esta afirmação pode soar irônica ou irrealista, em vista do crescimento negativo do PIB, do aumento do desemprego, da fragilidade continuada das contas públicas e da incapacidade de enfrentar novas demandas por recursos públicos por parte dos agentes públicos e da própria sociedade. Tudo isso pode ser verdade e, no entanto, o País não está e nem corre o risco de enfrentar uma crise econômica. Os indicadores negativos atualmente exibidos decorrem de um pequeno ciclo de falta de confiança despertado pela conjuntura eleitoral de 2002, que veio agregar-se aos problemas gerados anteriormente em escala regional a partir da crise argentina desde antes da derrocada, no final de 2001. O Brasil tem problemas de fragilidade interna e externa desde muitos anos, praticamente desde a fase da redemocratização – que jamais produziu anos de crescimento sólido e sustentável – e vinha penosamente, ao longo dos anos 1990, tentando colocar em ordem esses desequilíbrios, com base em políticas consistentes e adeptas do rigor fiscal, com maior ênfase a partir da mudança no regime cambial em 1999. O comando econômico precisaria continuar virtuoso, sem hesitações.

A retomada de um processo de crescimento sustentado, compatível com as taxas historicamente registradas no passado (com exceção do interregno 1962-1965), depende, ao meu ver, da manutenção daquelas políticas, o que entretanto foi colocado em dúvida na conjuntura eleitoral de 2002. Pagamos o preço por uma transição política extremamente saudável do ponto de vista democrático e bem vinda do ponto de vista político e social. Devemos reconhecer que a democracia tem um certo preço em termos de aumento da cacofonia no processo decisório, mas ela é, em qualquer hipótese, infinitamente mais saudável, inclusive no plano econômico, do que qualquer sistema autoritário de debates (restritos) e de tomada (arbitrária) de decisões.

O aparelho político precisaria estar “aparelhado” para acomodar esse aumento na dispersão de opiniões, mas qualquer melhoria na institucionalidade do Estado depende dramaticamente da qualidade dos homens públicos, fator notoriamente carente na nossa tradição social e cultural. Não se pode sempre dispor de condições ideais para o processo de desenvolvimento, mas as improvisações podem por vezes custar caro. Ora, temos hoje, no comando da máquina econômica, uma equipe realista, preparada e inimiga declarada de qualquer improvisação ou magia econômica. Esta equipe é um poderoso fator para a superação das dificuldades econômicas conjunturais, mas ela não pode, obviamente, ocupar as demais vertentes da governabilidade, que dependem do governo como um todo e não apenas dos limitados poderes da equipe econômica.

Crise política?: depende do que se entende pelo termo

Não há, tampouco, o menor sinal de crise política no País. Oposição e situação vêm cumprindo, com graus razoáveis de ativismo e de engajamento, suas funções respectivas: criticar e apontar caminhos alternativos a primeira, processar e votar leis a segunda. Ruídos e “golpes baixos” correspondem ao que se poderia esperar de um sistema político baseado em “jogo de soma zero”, como o brasileiro, e a um certo estilo de fazer política, marcado mais pelo apelo a uma retórica de teatro do que apoiado em argumentos racionais de governança responsável. A grande imprensa parece moderada, e não tem insuflado os ânimos ou paixões políticas, nem acuado o governo com demandas excessivas de explicações para os impasses atuais da governança.

O sistema político-partidário e, reconhecidamente, mesmo o regime democrático-representativo apresentam, no Brasil, baixa qualidade intrínseca e baixíssimos níveis de eficiência e não há qualquer expectativa de progresso no futuro previsível. Não obstante, o funcionamento do Legislativo não se deteriorou nos últimos quinze meses, mas tampouco experimentou melhora sensível, como corresponderia à “nova era” da política. Mas não se pode esperar, no curto prazo, correção de fatores estruturais como estes.

Não hesito portanto em dizer que o atual quadro brasileiro não se caracteriza por qualquer crise econômica ou política, ainda que possam existir indicadores preocupantes na primeira vertente e “ruídos” agora mais “ruidosos” na segunda, aliás derivados quase que inteiramente do dramático quadro de governança que passo agora a registrar.

Poder não se divide, reza uma velha máxima da teoria e da prática

É um dos truísmos da vida prática, e até da teoria política, o fato de que o poder especificamente político não se divide, nem deve ser dispersado, devendo existir de forma concentrada numa única fonte de autoridade. Esta tem de deter, legítima e incontestavelmente, por delegação dos eleitores, o comando do processo decisório, que deve então funcionar de maneira eficiente a partir dessa fonte unitária de decisões.

Não é uma revelação inédita o fato de que, no Brasil atual, as fontes de poder estavam e estão relativamente dispersas, ainda que de maneira informal, passando a estar um pouco mais diluídas a partir de conhecido episódio no comando central do governo, que fragilizou uma dessas fontes legítimas e reconhecidas de poder. Sem qualquer avaliação sobre o caráter mais ou menos ético, ou eficiente, da “solução” que se deu ao episódio em questão, deve-se reconhecer que ambos, o evento e seu “encaminhamento”, impactaram tremendamente a natureza e o exercício da governança no Brasil. (Não me manifesto aqui sobre o impacto público, e suas conseqüências em termos de imagem, desses elementos ligados à simbologia e ao próprio exercício do poder, mas refiro-me, tão simplesmente, aos seus efeitos sobre a qualidade e a “quantidade” da governança. Mas pode-se também notar que esse processo, assim como o episódio ainda em aberto da compra do novo avião presidencial representam um enorme custo político e moral para a autoridade do poder central, difíceis de serem revertidos no curto ou no médio prazo.).

A recomposição de uma única autoridade central e a existência de um comando político reconhecido constituem, ao meu ver, condições indispensáveis para a superação da atual crise de governança no Brasil. Sem isso, todo o mais, em termos de políticas públicas e setoriais, está e ficará comprometido pelo resto do período de governo. Não é preciso dizer que autoridade não se proclama, mas sim se exerce, de modo claro e direto, com conseqüências imediatas – demissão ou afastamento – para os mais recalcitrantes e eventuais candidatos a rebeldes. Tergiversações e hesitações costumam ser mortais.

Uma anarquia pouco saudável na sociedade civil

Mas o quadro é ainda mais grave quando se passa da autoridade “para dentro” para a autoridade “para fora”, isto é, em direção de fontes concorrentes de poder ou no âmbito do exercício real da autoridade legítima, delegada pela sociedade e pelo sistema constitucional, para o cumprimento das leis. Ora, não é preciso muito esforço visual, ou apelo a registros impressos, para se constatar que diminuiu enormemente o respeito à lei e aos contratos nos últimos quinze meses. Sem considerar questões partidárias ou mesmo de cunho ideológico (e persiste uma certa confusão aqui), deve-se reconhecer que essa situação faz aumentar, tremendamente, a volatilidade do cenário econômico, além de agregar custos reais ao funcionamento do sistema como um todo e de contribuir para agravar o quadro de anomia social e de desrespeito generalizado ao quadro legal no País.

A justiça, em si, já constitui um ônus terrível, direto e indireto, para o sistema econômico, diminuindo o PIB potencial. Mas o desrespeito à lei, endossado inclusive por ministros de Estado, constitui um imenso desincentivo aos investimentos (estrangeiros e nacionais) e à iniciativa privada, únicos capazes de criar empregos e disseminar renda no País. É dramático saber, por exemplo, que juízes de província podem criar obrigações para o Executivo sem qualquer amparo na legislação em vigor, que governadores podem promulgar leis anti-constitucionais ou que os mandatários, em geral, se eximem de fazer cumprir a lei em casos claríssimos de violação de direitos dos cidadãos (como as muitas invasões de propriedades). O desrespeito à legalidade chegou a níveis preocupantes no Brasil, mas isso não parece preocupar nem o sistema judiciário nem o próprio Executivo.

Base congressual e governança: uma contradição nos termos

A desgovernança existente aparece em primeiro lugar na própria máquina pública, hoje ineficiente e descoordenada ao ponto da paralisia. Algo pode ser debitado aos custos da transição, na qual uma parte da tecnocracia foi substituída pela militância, dedicada e entusiasmada com a causa da mudança, mas nem sempre habilitada a lidar com as reais complexidades da administração pública. Se o ministro da área não possui competências executivas, ou não dispõe de prévia experiência anterior no seu setor, o quadro pode ficar ainda mais dramático, dando a impressão de que os ministérios atuam em ordem dispersa, cada um com suas próprias prioridades políticas e um escasso comprometimento com as diretrizes gerais do governo (quando elas existem naquele setor).

Não há uma solução simples a esse problema, pois qualquer estrutura ministerial, grande, média ou pequena – e a atual é desmesurada –, só pode funcionar bem se a qualidade da gestão, em suas diferentes vertentes, for razoavelmente satisfatória, com metas claras e cobranças regulares. A continuidade da atual lógica político-partidária na montagem ministerial significa a continuidade da inoperância administrativa na mesma proporção. Ainda que eu recomende uma completa reestruturação ministerial, reconheço que isso traria problemas na frente congressual. Cabe ao supremo mandatário julgar o que seria possível fazer para aumentar a eficiência da “sua” máquina executiva.

A ausência de prioridades claras de governo e sobretudo a dispersão do comando central, com a persistência de dúvidas relativamente ao apoio às orientações econômicas até aqui seguidas – e que certamente permitiram reverter o quadro dramático existente no final de 2002 –, tem atuado para aumentar a volatilidade do ciclo econômico, pois os agentes são levados a adotar um compasso de espera (seja para precaver-se contra uma possível mudança de regras, seja no aguardo de medidas que possam representar uma melhoria relativa das condições da atividade econômica). O problema aqui é tanto a falta de uma clara manifestação em favor da política econômica atual, com o engajamento do conjunto do governo, quanto o próprio fato de que agentes do Estado ainda determinam, por vezes de modo arbitrário, o comportamento de vários setores da economia, o que obviamente dá margem à manutenção do já referido quadro de incertezas.

Um exemplo, entre outros, da contradição entre as orientações gerais do governo e a implementação concreta de medidas setoriais revelou-se no caso da discriminação entre companhias nacionais e de capital estrangeiro nos financiamentos concedidos pelo mais importante órgão do setor. Independentemente da legalidade ou da oportunidade de tal tipo de medida discriminatória, o fato a ser destacado é, justamente, a possibilidade de que órgãos subordinados possam atuar contraditoriamente às orientações do governo. Isto se chama ausência de autoridade e repercute na crise geral da governança pública.

Uma justiça pouco justa

A situação da justiça e do ordenamento legal é provavelmente um dos fatores mais negativos que afetam a governabilidade do e no País, aumentando dramaticamente os custos da atividade econômica. Não me refiro apenas à possível e provável existência de disfuncionalidades no aparato judicial, com manifestações de corrupção e nepotismos que podem e devem ser coibidos por alguma forma de controle externo (como aliás deve ser o caso com qualquer poder: não é possível, por exemplo, que o Legislativo e o Judiciário possam criar fontes de despesas sem qualquer tipo de disciplina orçamentária). O que desejo destacar é a própria anomia dos processos jurídicos, nas três esferas da federação e em vários setores de atividade (nas relações de trabalho, por exemplo). Mais: controles internos e externos devem ser implementados para coibir a extraordinária profusão de medidas liminares, várias dotadas de escasso ou nenhum embasamento legal.

Um exemplo pode ser citado na determinação ilegal de fichamento de turistas americanos ingressando no Brasil, ainda mais dramatizada pelo endosso oficial (isto é, do Executivo) a essa medida que claramente carece de amparo na legislação existente. Outro é o fato de estados federados introduzirem, também ilegalmente, restrições à circulação de mercadorias em seus territórios (soja supostamente transgênica), sem que qualquer autoridade federal coibisse imediatamente tal usurpação inconstitucional de autoridade. A falta de iniciativa do Executivo ou do Judiciário redunda em imensos custos econômicos para os agentes privados: produtores, transportadores, compradores ou simples cidadãos.

Podem ser multiplicados várias vezes os casos de ausência de controle – o que não é, senão, uma manifestação a mais de falta de autoridade – de medidas “legais” que afetam gravemente a confiabilidade do sistema judicial em nosso País e aumentam, de modo exponencial, a volatilidade com que tem de se haver o sistema econômico. Uma possível recomendação seria a constituição de um grupo de trabalho para examinar esse tipo de controle, que não está sendo cogitado no atual processo de reforma do Judiciário.

Governar não é um exercício acadêmico

Um governo, qualquer governo, não é feito para provar teses acadêmicas ou testar programas partidários. Ele tampouco atua com base em “grandes teorias” (aliás mais proclamadas do que reais). Ele é eleito, e constituído, para produzir o máximo de bem estar para os cidadãos, pelos meios os mais pragmáticos e racionais possíveis. Parece estar havendo hoje, no Brasil, uma luta contra o passado e uma dispersão de esforços no presente. A luta contra o passado se exerce tanto contra antigos “adversários” (o que é revelado pela tese da “herança maldita”), como em relação às teses anteriores, que não podem (e não devem) ser o centro do debate das alternativas de políticas econômicas.

Essa obsessão com um passado mítico, seja para condenar o dos outros, seja para justificar o seu próprio, tem ocupado uma parte substancial da atividade retórica do governo, o que constitui obviamente uma grande perda de energia e um desvio do foco próprio da governança atual. Mas também existe, hoje, uma grave dispersão de esforços em diferentes áreas de atividade, mesmo quando elas não são prioritárias para o aumento do bem estar do povo, em setores concretos sob responsabilidade governamental.

O exemplo mais conspícuo é, obviamente, o da chamada política industrial, não porque ela esteja absolutamente errada, mas porque ela é claramente não prioritária no rol imenso de problemas graves que deve enfrentar o governo para melhorar a qualidade de vida da maioria da população. Corretamente apresentada como sendo “tecnológica” e de “comércio exterior”, essa política não vai conseguir, concretamente: (a) aumentar a oferta de empregos, (b) distribuir renda e (c) capacitar profissionalmente a mão-de-obra, três objetivos que estariam, supostamente, no coração da política social do governo (cujo foco não é, ou pelo menos não poderia ser, a assistência a necessitados, assim preservados).

Infelizmente, pode-se antecipar que essa política industrial vai: (a) criar poucos empregos, (b) pode concentrar ainda mais ou, no máximo, ser neutra em relação à iníqua distribuição de renda e (c) vai formar poucos trabalhadores nas habilidades mínimas que se espera de um país voltado para o incremento das oportunidades sociais via aumento da produtividade dos recursos humanos (num sentido amplo, e não apenas como foco setorial). A criação de mais uma agência pública pode representar, por outro lado, mais um cartório de espera para alguns esperançosos em dádivas públicas, o que continuará influenciando negativamente o quadro de expectativas microeconômicas em nosso País (em lugar do livre empreendedorismo, o possível leilão de favores governamentais).

Ainda que a política industrial possa oferecer, um dia, todas as virtudes que se esperam dela, não me parece que ela venha a alterar, dramaticamente, as condições sob as quais o Brasil já participa da economia internacional, ou sequer arranhar as condições sob as quais labuta a maioria dos trabalhadores, em grande medida à margem do mercado formal de relações contratuais. Esse tipo de dispersão e de perda de foco me parece grave, num governo que foi eleito para cuidar dos trabalhadores e não dos patrões, que deveriam ser deixados à sua própria sorte, e sobretudo com menos interferência estatal.

Uma tentativa de balanço: luzes e sombras

A tentativa de mudar um pouco de tudo, no Brasil e no mundo, e que parece estar no centro do ativismo governamental, aliás mais pelo lado das intenções do que pelo das realizações, pode constituir um entrave concreto ao exercício de uma boa governança em favor dos mais pobres e dos absolutamente carentes. Como as expectativas eram, de modo legítimo, muito grandes, o governo tem se esforçado para corresponder a todas elas, dando a impressão de que vai conseguir mudar tudo no curto espaço de quatro anos.

Entretanto, mais de um quarto do tempo alocado a este governo já se passou e um balanço (talvez impressionista) do quadro da governança poderia ser assim apresentado:

1) Um notável desempenho macroeconômico, que conseguiu reverter um quadro dramático de deterioração dos indicadores internos e externos com base no bom senso e também na certeza de que o único caminho disponível é o que foi efetivamente seguido. A construção da confiança só não foi total porque, no interior do próprio governo e nas bases “naturais” de sustentação, a demanda por magia continua alta e não coibida. Minha única recomendação concreta, aqui, seria a persistência na via adotada e um enquadramento de todo o governo com a política determinada pela autoridade máxima, que neste caso é também a política de maior racionalidade intrínseca.

2) Um pífio desempenho administrativo, em talvez metade dos ministérios, o que é amplamente reconhecido até dentro das hostes governamentais. O inchaço da máquina e a seleção dos titulares por critérios alheios a preocupações com o desempenho são os responsáveis por esse quadro lamentável. Muitos observadores recomendam o remanejamento da máquina e dos titulares, mas não nos cabe formular sugestões sobre quais áreas devem ou precisam mudar. Já ofereci a hipótese de que o governo tem excesso de “Antonio Gramsci” (talvez mais Antonio do que Gramsci) e uma carência notável de Peter Drucker (isto é, muita retórica e pouca administração para resultados). Talvez uma boa consultoria externa, dessas voltadas para organização e métodos para resultados, pudesse ajudar um pouco na reorganização da máquina do governo.

3) Um desempenho externo extremamente ativo e variado do Brasil-Estado, com impacto notável nos meios de comunicação, internos e externos, mas com resultados até aqui pelo menos duvidosos do ponto de vista da solução dos problemas concretos, e graves, do outro Brasil, o Brasil-Nação. Pode-se certamente assegurar, por essa via, uma maior presença do Brasil no cenário internacional, mas ela pode ser igualmente alcançada por uma melhoria da nossa situação econômica e social, pela maior solidez dos grandes equilíbrios macroeconômicos, pela confiança gerada nos investidores internos e externos ou ainda por um diálogo aberto com todo tipo de parceiro, sobretudo os mais relevantes. A segunda via é certamente mais lenta, mas não se deve descurar o fato de que um precoce engajamento em novas responsabilidades internacionais gerará uma demanda por recursos escassos, em meios militares e/ou cooperação técnica e financeira, que ainda fazem dramaticamente falta no plano interno. Talvez atenção prioritária deva ser agora dedicada ao plano interno, em especial em direção dos setores carentes.

4) Uma deterioração dramática do quadro político-institucional, sobretudo no que se refere ao cumprimento da lei, ao respeito da legalidade e à administração de conflitos sociais. O Estado, aos olhos de muitos, não faz cumprir a lei, ou por falta de vontade ou por falta de capacidade, ou por ambas, o que é, reconheçamos, extremamente grave. Uma caracterização desse tipo, se suficientemente embasada em fatos claramente delimitados, pode prestar-se a uma acusação de crime de responsabilidade, contra qualquer um dos agentes públicos, inclusive o mais alto. Uma singela recomendação seria no sentido de uma revisão séria e ponderada da situação do quadro jurídico-legal no País, visando sobretudo seu estrito cumprimento pelo Estado. A experiência histórica nos ensina que o mais rápido e seguro caminho para a desgovernança prática começa pelo desrespeito à lei.

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