Por uma Lei de Responsabilidade Social ou...

Para se contrapor ao Estado-Facilitador*

 

 

Mais uma lei?

O tema da criação de uma Lei de Responsabilidade Social vem despertando a atenção de movimentos e redes sociais envolvidas com a construção de um sistema de controle social sobre a gestão estatal, em especial, sobre a execução orçamentária em nosso país nos últimos anos. Em 2003 passou a fomentar uma articulação mais organizada e foi tema de oficina no Fórum Social Brasileiro, realizado em Belo Horizonte, no início de novembro.

A elaboração de uma lei deste tipo não é uma mera contraposição à Lei de Responsabilidade Fiscal ou a sua adequação. Não se trata, portanto, da busca de equilíbrio político ou uma disputa que busca a soma zero entre arranjos fiscais e desenvolvimento social. Trata-se de uma elaboração estratégica que procura esboçar um projeto geral de controle social sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade civil. Pode, inclusive, sustentar uma ação mais ambiciosa, filiada ao desenho institucional que movimentos sociais inscreveram na Constituição de 1988, denominada por alguns de “participacionismo” ou, mais recentemente, de governança social.

Seria, assim, um passo adiante das conquistas de final dos anos 80 e início dos anos 90. Esta proposição, aos poucos, começa a ganhar contornos mais nítidos. No final de 2003, a partir de uma proposta de lei elaborada pelo deputado estadual Cézar Busatto (PPS-RS), o município gaúcho de São Sepé instituiu a primeira Lei de Responsabilidade Social local do país[1].

Este texto procura apresentar as bases deste arranjo institucional, começando pelo cenário político institucional que esta elaboração procura enfrentar. Em seguida, apresenta um esboço dos contornos do que seria esta formulação. É um texto-provocação, portanto, e se apresenta como uma sugestão ao debate das redes sociais engajadas nesta construção.

Limitações Estruturais às Políticas Sociais

Um estatuto legal que procura normatizar o direcionamento dos gastos públicos para a área social parte, obviamente, da constatação dos percalços crescentes para uma agenda de investimentos sociais em nosso país. Com efeito, o cenário político que se apresenta é de conformação dos investimentos sociais à lógica da estabilidade fiscal, subordinando-se à capacidade de atração de poupança externa, mesmo que voltados apenas para especulações financeiras, e rígido controle dos gastos públicos.

A subordinação dos investimentos sociais ao equilíbrio fiscal e do fluxo de capital rompe com qualquer propósito social ou a histórica agenda nacional que estabelecia, ainda que timidamente, um diálogo entre a dimensão econômica e a dimensão social do desenvolvimento brasileiro. Em alguns momentos da política nacional, este diálogo, é verdade, beirou ao cinismo, quando se sugeriu que seria necessário crescer para depois investir na área social ou promover a distribuição de renda. Mesmo assim, esta busca de relacionamento entre a agenda econômica e a agenda social era compreendida pelos gestores públicos como base da legitimação da ação governamental. O momento atual parece ser outro. A agenda social passou a ser condicionada, desde os anos 90.

Esta mudança de paradigma na gestão pública é reflexo de uma crise de legitimidade das instituições públicas, fundada na diluição da representação social. Alain Touraine sugeriu a crise de representação com a emergência da globalização econômica num ensaio cujo título revela suas preocupações e perplexidades: Poderemos Viver Juntos? Neste ensaio, o sociólogo francês sustenta a instalação de uma profunda dissociação entre a dimensão cultural e a dimensão econômica globalizada, que colocaria em questão todo sistema de representação construído na modernidade. Para o autor, o mundo da economia globalizada caracteriza-se pelo aumento da competitividade intersetorial, fluidez do tempo e do espaço, pela baixa valorização da memória, do passado e, portanto, dos valores sociais. A dimensão cultural, por seu turno, caracteriza-se justamente pelas referências comunitárias, pelas tradições e rituais morais, pela afetividade e identidade locais, pelo lugar. Ambas dimensões não contribuem para a construção de regras universais, porque são intrinsecamente excludentes e seletivas. O mundo globalizado possui uma dinâmica particularista e altamente conflitiva. Em parte, 11 de Setembro é expressão deste embate entre um mundo marcado pelas tradições e identidades comunitárias e um mundo da alta competitividade racional, impessoal e excludente.

Com tal pano de fundo, qual sua conseqüência direta no que tange às práticas políticas e estatais?

Manuel Castells sugere uma hipótese para tal resposta. Num ensaio recente[2], afirma o autor

(...) seu papel essencial consiste em receber e processar os sinais do sistema global interconectado e adequá-lo às possibilidades do país, deixando que sejam as empresas privadas que assumam o risco (...). A incapacidade do Estado para decidir por si só, em um mundo em que as economias nacionais são globalmente interdependentes, obriga a adaptação de regulações inaplicáveis (...). Assim, surge um novo tipo de Estado, que não é o Estado-nação, mas que não o elimina e sim o redefine. O Estado que denomino Estado-rede se caracteriza por compartilhar a autoridade (ou seja, a capacidade institucional de impor uma decisão) através de uma série de instituições. (...) [3]

O que, em termos práticos, tal leitura propõe é a emergência de um Estado-Facilitador, limitado à indução do desenvolvimento a partir de instrumentos de informação e adequação do ambiente econômico a partir do fluxo de capital internacional.

O Estado-Facilitador estaria determinado, assim, por uma nova cultura política, extremamente pragmática, destituída de criticidade e utopia, desprovida de projetos estratégicos que seriam substituídos por ações táticas, pontuais. Uma espécie de discurso único da ação política.

Orlando Santos Júnior localiza com maior precisão os movimentos políticos que deslocaram e acomodaram a ação estatal nas últimas duas décadas[4]. O autor destaca um documento-referência desta inflexão no caso da ação municipal: trata-se de Política Urbana y Desarrollo Economico: un paradigma para el decenio de 1990, publicado pelo Banco Mundial. Neste documento sugere-se que a pobreza estaria diretamente relacionada à produtividade da economia urbana. A partir de então, são propostos quatro eixos de iniciativas: a) superação dos obstáculos de infraestrutura urbana; b) incorporação dos pobres aos circuitos econômicos; c) enfrentamento dos efeitos da degradação ambiental; d) aumento da capacidade de pesquisa sobre desenvolvimento urbano. Como sugere Santos Júnior:

Há um deslocamento conceitual na abordagem da questão urbana, anteriormente centrada na problemática da produção e gestão do solo urbano, e dos conflitos redistributivos entre os diferentes agentes produtores e usuários da cidade. Nesse paradigma, cabia ao Estado não só a provisão de bens e serviços urbanos, como também a gestão dos instrumentos de planejamento urbano.(...) No novo modelo, o eixo de análise se desloca para a produtividade urbana, e a identificação dos obstáculos, para a inserção competitiva das cidades nos circuitos globais. As funções do poder público também se deslocam: as da gestão e do planejamento da cidade, para a garantia de um meio ambiente favorável aos negócios e ao desenvolvimento econômico; as da provisão universal de bens e serviços urbanos, para o desenvolvimento de práticas focalizadas que visem reduzir os níveis crescentes de pobreza[5].

O autor prossegue, sustentando que esta orientação transfigurou-se, em 1997, em base conceitual para desenvolvimento das parcerias e políticas de descentralização fomentadas pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico do Banco Mundial, pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) e pela InterAmerican Foundation (IAF). O Programa Parcerias para Redução da Pobreza destacava a necessária articulação do setor público com o privado para ampliar os recursos para redução de pobreza, mas, também, como alternativa de desenvolvimento, no contexto das transformações políticas e institucionais em curso, assim como superação das ações estatais tutelares e altamente centralizadas.

Nesta perspectiva, descentralização administrativa vincula-se à adoção de um novo modelo gerencial, baseado nas parcerias público-privado e, ainda, ao objetivo de aumento de competitividade local. Tal proposição aproxima-se em muito da adoção de um modelo empresarial da ação pública. São eliminados do planejamento local todos conflitos de interesse. As arenas de elaboração, planejamento e ação pública são de tipo neocorporativo, onde os interesses empresariais são alçados à condição de demandas públicas[6]. Haveria, assim, uma apropriação privada dos fundos públicos.

Assim, a construção da ação facilitadora domesticaria os partidos políticos a partir da agenda estatal que, por sua vez, teria como fundamento a facilitação do fluxo de capital globalizado. Tal deslocamento reconstruiria as agendas e práticas partidárias, desvinculado-as das relações diretas com a sociedade (reduzida a relação, nestes termos, ao espetáculo e discurso mobilizador, de natureza carismática). A ação racional estatal-partidária estaria relacionada à construção de acordos institucionalizados, constituindo anéis de alianças (não necessariamente alianças estratégicas, portanto, mas também nem tão fluidas como alianças táticas que são desprovidas de acordos mais duradouros, pois trata-se de efetivar um observatório da dinâmica de mercado que define as condutas estatais) que envolvem representações parlamentares, agentes do Executivo e representações empresariais. Mais ainda, os códigos de relacionamento empregados em tais anéis de alianças são prioritariamente os do mercado financeiro, porque aludem ao fluxo de capital internacional. Possuem, portanto, uma natureza normativa, societal. Instrumentos de medida dos ânimos do mercado, tal como Risco-País, largamente empregados para sinalizar territórios com estabilidade de lucratividade em investimentos privados, passam a orientar as decisões técnicas de governos[7].

Este deslocamento da ação estatal exige uma profunda concentração de poderes e um processo decisório articulado e centralizado. Com efeito, os processo decisórios não podem se espraiar pela sociedade civil. Ao contrário, são conformados nos anéis de alianças, que muitas vezes se cristalizam em conselhos consultivos – sem nenhuma ramificação direta ou de consulta mais ampla em relação à sociedade civil – que orientam as práticas estatais. A tradição estatal brasileira é, assim, reeditada.

Estamos, aqui, nos referindo ao movimento de retorno à centralização orçamentária por parte do Executivo Federal. Neste caso, é uma dupla perversidade, na medida em que debela conquistas inscritas na Constituição de 1988 e é motivada pela subordinação dos gastos sociais ao equilíbrio fiscal. Pode-se aventar a hipótese que o equilíbrio fiscal é pressuposto de justiça social, porque diminui as pressões inflacionárias. Ocorre que a história recente do país não corrobora tal hipótese. Pelo contrário, o controle fiscal não se vinculou, nos últimos doze anos, à justiça social, mas apenas à vitalidade do aparelho de Estado e à sinalização de ingresso de capitais externos. Os exemplos que corroboram esta observação são vários. O Estado de Minas Gerais é ilustrativo do que ocorre no país: dos 1.200 projetos em pauta na Assembléia Legislativa do Estado até início de novembro de 2003, apenas 10% haviam sido enviados pelo Poder Executivo. Contudo, são os projetos do executivo que possuem prioridade na agenda de votações, como é o caso das Parcerias Público-Privado e PMDI, entre outros.

O centralismo da política institucional brasileira foi observado, ainda, em estudo de Marta Arretche. A autora sugere que todas políticas sociais descentralizadas surtiram efeito a partir da pressão ou premiação dos órgãos centrais de governo, revelando a permanência da centralidade do executivo federal na determinação e condução das políticas sociais, mesmo quando descentralizadas. Em Estado Federativo e Políticas Sociais: Determinantes da Descentralização[8], destaca a forte presença do poder central, até mesmo como elemento pedagógico no desenvolvimento do participacionismo brasileiro. Seu estudo sobre o novo desenho institucional que surge a partir dos anos 90 e sobre o possível impacto sobre o modelo centralizado até então existente no Brasil, revela a permanência do papel indutor do poder central, em todos os Estados da federação pesquisados (São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná, Bahia, Pernambuco e Ceará) e em todos os programas de descentralização investigados (municipalização dos serviços de saneamento básico, sistemas estaduais de habitação, instâncias colegiadas de distribuição dos recursos de FGTS, municipalização das redes de ensino fundamental, municipalização da merenda escolar, municipalização da assistência social, Sistema Único de Saúde e municipalização das consultas médicas). A adesão aos programas de descentralização estaria diretamente vinculada ao cálculo político sobre o processo de transferência, tendo como variáveis de análise o legado das políticas prévias, as regras constitucionais e a existência de uma estratégia eficiente desenhada pelo governo central. O fator mais decisivo para a descentralização de políticas é contábil e não necessariamente ideológico ou até mesmo o grau de participação e organização popular de uma dada região.

As bases sociais desta herança centralizadora de nossa prática política foi denominada por Boaventura Santos de ethos barroco[9]. Este traço de nossa cultura política, anti-institucional e anti-legalista, é plasmado em práticas “tolerantes ao caos”. Seu caráter aberto, inacabado, fundaria um processo permanente de construção/desconstrução, fundando uma paisagem social marcada pela surpresa. Assim, na perspectiva das práticas sociais cotidianas, nossa cultura política seria transgressora, sem romper com a ordem política. Daí uma permanente “balcanização” dos movimentos sociais e dos temas por eles reivindicados. O que poderia ser uma contradição explícita com o poder central é, paradoxalmente, a senha para o aumento da influência do poder central institucionalizado sobre a vida social e, principalmente, as instituições e práticas políticas. O ethos barroco não sustentaria, enfim, um projeto contra-hegemônico porque estimula a balcanização das práticas libertárias. Santos sugere, inclusive, o que denomina de “carnavalização das práticas sociais”, anti-ortodoxas por natureza. Haveria, assim, um constante divórcio entre a dimensão cultural das sociedades latino-americanas e a sua dimensão econômica e política, reeditando a leitura de Touraine.

Portanto, somos herdeiros de uma estrutura política que mesmo sofrendo contínuos movimentos pendulares, retorna ao seu ponto central que é o alto poder de comando das agências estatais federais. Esta estrutura parece estar sendo apropriada nos últimos anos por interesses privados que limitam o papel promotor das políticas sociais à mero exercício de proteção social, sendo que as iniciativas têm seu orçamento submetido à lógica do fluxo de capital especulativo. As determinações estruturais para a redução (ou limitação) dos investimentos nas áreas sociais (mesmo aquelas desfiguradas em seus princípios estratégicos de promoção da eqüidade social) são poderosas e fortemente enraizadas na cultura dos gestores públicos do país, em parte a partir desta meia-lei que é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF carece de sua outra cara metade sob pena de promover e acirrar o centralismo orçamentário, o clientelismo político, as ações emergenciais na área social, a desarticulação e sobreposição de ações, os casuísmos e o empresariamento dos organismos estatais[10].

Limitações Conjunturais às Políticas Sociais

Mas não são apenas as determinações estruturais que limitam uma ação pública vigorosa na área social. As limitações estruturais completam-se com o cenário político nacional, fortemente desprovido de utopia política ou qualquer planejamento estratégico motivado pela mudança da estrutura social brasileira, desde a emergência da Nova Ordem Mundial que se inicia nos anos 80.

Algumas determinações são amplamente conhecidas e fartamente citadas ao longo de 2003 como mais duro golpe nos gastos da área social: a exigência, por parte do Fundo Monetário Internacional, de um superávit primário do orçamento público federal da ordem de 4,25% como garantia de pagamento dos empréstimos contraídos na gestão FHC. O impacto desta exigência foi surpreendentemente muito mais ampla na gestão Lula que na anterior. O ajuste do poder público federal, de janeiro a setembro de 2003, foi de tal monta que economizou R$ 2,8 bilhões (5,08% de superávit primário) acima do que o necessário para cumprir a meta do FMI. À título de ilustração, o valor adicional é 60% superior ao orçamento do programa social mais festejado do governo federal, o Fome Zero. 

A exigência tornou-se uma orientação governamental, quase uma política de gerenciamento das ações públicas. Não foi, portanto, um simples cumprimento de um contrato.

Para se ter uma noção do esforço e sacrifício social que a manutenção deste patamar de superávit primário desencadeia, basta analisarmos o percentual de recursos liberados para investimento dos ministérios da área social até meados de maio deste ano. O ministério que mais gastou, do total autorizado pela lei orçamentária, foi o Ministério da Educação: 2,5%, como demonstra a tabela a seguir.

 

Tabela 1: Percentual de Gasto por Ministério do Total Autorizado pela Lei Orçamentária

(janeiro/maio 2003)

Área Ministerial	Gasto (%)
Assistência Social	0,76
Saúde	1,07
Trabalho	0,04
Educação	2,5
Habitação	0
Saneamento	0
Urbanismo	0,51
Gestão Ambiental	0,13
Agricultura	0,11
Organização Agrária	0
Transporte	0,14
Desporto e Lazer	0,04

Fonte: Sistema Informatizado de Acompanhamento de Gastos Federais (SIAFI), 10/05/03.

A partir do segundo semestre, esta distorção foi se ajustando, mas demonstra a motivação para execução orçamentária do governo federal.

Um empenho desta envergadura exigiria uma nova diretriz para implementação das políticas sociais federais. A nova diretriz surgiu pelas mãos da Secretaria de Política Econômica, do Ministério da Fazenda. Num documento intitulado Gasto Social do Governo Central: 2001 e 2002[11], afirma-se que a maior parte do gasto público social é oriundo do governo federal. Mesmo assim, e a despeito da carga tributária nacional ser equivalente à média dos países da OCDE, admite-se que grande parte da população ainda não tem acesso a recursos suficientes para satisfazer necessidades básicas e onde a distribuição de renda é uma das mais desiguais do mundo.  O gasto social do governo federal foi, em 2002, de R$ 182 bilhões (13,8% do PIB), segundo este documento. O documento segue demonstrando que o Brasil apresenta-se como exceção internacional, onde alta carga tributária está associada a baixa desigualdade de renda.  A tabela abaixo, elaborada pelo IPEA, corrobora esta observação:

Tabela 2: Gasto Social Federal, Pobreza e Indigência (em R$)

Fonte: GSF-DISOC/Ipea; Pobres e Indigentes, IPEA (dez/2001)

A tabela revela que os gastos federais não alteram a realidade social da população mais pobre e  indigente, ao longo de quase uma década. Vinod Thomas, diretor do Banco Mundial no Brasil sustenta que de todo dinheiro aplicado pelo governo federal em políticas sociais, apenas cerca de 20% chega aos mais pobres[12]. Um documento recente do IPEA aprofunda e operacionaliza esta constatação. Ricardo Barros e Mirela de Carvalho, autores deste estudo[13], argumenta que três fatores contribuem para a baixa efetividade das políticas sociais brasileiras: a) a baixa focalização nos mais carentes; b) a inexistência de avaliações de impacto dos programas; c) ausência de integração das diversas iniciativas.

O que parece significativo, para a presente discussão, é a apropriação peculiar que os autores fazem do conceito de capital social ou participação das populações na dinâmica dos programas sociais. Em relação à focalização dos programas sustenta-se que existiria uma baixa repartição dos recursos, proporcional à carência de cada federação. Barros e Carvalho exemplificam este argumento com a distribuição dos recursos federais, entre as unidades da federação, para manutenção de creches. A conclusão que chegam é:

Os resultados mostram que, dentre os estados do Nordeste, seis estão recebendo menos recursos do que sua participação no total de carências do país. Piauí e Ceará estão recebendo, na realidade, uma proporção de recursos muito próxima à carência que têm; no entanto, Rio Grande do Norte recebe bem mais recursos do que sua participação no total de carências. Por outro lado, vemos que todos os estados da região Sul estão recebendo muito mais recursos do que sua participação no total de carências. O mesmo ocorre com dois estados da região Centro-Oeste – Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. No Sudeste, Minas Gerais e Espírito Santo também recebem mais recursos do que sua participação no total de carências. (...) Contudo, nos últimos anos pôde-se observar significativas melhoras na direção de uma focalização geográfica atingida por uma nova geração de programas sociais. Este é o caso, por exemplo, do programa Bolsa-Escola[14].

O argumento meramente técnico da ausência de focalização geográfica dos programas, direciona a exclusão dos programas às instâncias burocráticas do Estado. A linha de argumentação desconhece, portanto, as injunções políticas na gestão dos programas sociais. Há, portanto, uma evidente despolitização na leitura que sugerem.

Tal despolitização poderia ser superada quando os autores analisam a ausência de um sistema de avaliação de impacto dos programas e políticas sociais. Com efeito, na análise deste tema os autores citam, pela primeira vez ao longo do documento, o conceito de capital social. Contudo, não incorporam o conceito na elaboração de um sistema gerencial das políticas públicas, como é possível perceber nas passagens destacadas a seguir:

Por vezes, famílias com igual grau de carência acabam tendo acesso completamente diferenciado a determinados programas, dependendo de seu capital social, principalmente em função das associações de que participa ou participou e de sua experiência anterior com o programa. Assim, enquanto existe um grande número de trabalhadores que já participou mais de cinco vezes do Planfor, muitos outros nunca tiveram acesso ao programa ou sequer sabem de sua existência[15].

A busca por maior adequação enfrenta dois grandes desafios: a) a capacidade do desenho do progrma de se adaptar a determinadas condições (flexibilidade do desenho); e b) um bom conhecimento da realidade e necessidades locais. Neste segundo desafio, a participação da comunidade pode ser extremamente útil, pois quem melhor do que a própria comunidade para conhecer as especificidades locais? Ao longo dos últimos anos, a participação comunitária no desenho da política social vem sendo incentivada por dois caminhos. O primeiro deles consiste na criação de uma variedade de conselhos e comissões estaduais e municipais, os quais passam a ser responsáveis por uma série de decisões importantes. O segundo caminho diz respeito a experiências municipais com a utilização de modelos de desenvolvimento local, seja a partir do programa Comunidade Ativa, seja através de outros esforços[16].

O fundamento para a participação comunitária no desenho da política social é o mesmo proposto por documentos do Banco Mundial: o respeito à diversidade cultural e social. Não existe uma clara sinalização para a participação  na gestão das políticas sociais, muito mais ampla e declaradamente politizada que a mera participação na definição do seu desenho. A participação comunitária fica restrita, assim, ao fluxo de informação social e cultural para formulação e focalização adequada das políticas sociais gerenciadas pelo Estado[17].

Este é o argumento central que o documento do Ministério da Fazenda adota para sugerir a mudança de rumos nas políticas sociais. A opção, no caso, é do deslocamento de políticas universais por políticas focalizadas. À página 23 do referido documento, são destacados os gastos federais como ensino superior. Afirma-se que o gasto médio por aluno é superior à média de países ricos para, finalmente, concluir: o que, embora esteja de acordo com a competência delegada pela Constituição Federal, acaba beneficiando segmentos de maior renda e restringindo a aplicação de recursos na educação básica, cujo impacto sobre o bem-estar social seria mais expressivo.[18]

Outro aspecto ressaltado ao longo do documento é a necessária reordenamento do gerenciamento dos programas, em especial, o de transferência de renda para famílias pobres, além da avaliação sistemática da efetividade das transferências.

Embora este documento esteja investido da tarefa de realizar um inventário dos gastos públicos federais na área social, transparece uma forte intenção de redirecionamento político das iniciativas federais.

Surpreendentemente, o mesmo não ocorre em relação a outros gastos públicos, como no caso dos gastos com publicidade. O governo federal, governos estaduais e  municipais gastaram, em 2002, 7,13% de todo gasto com propaganda do país, muito acima dos gastos públicos com publicidade ocorrido nos EUA (1,6% do total). Esta distorção não aparece como relevante em nenhum documento oficial, justamente porque é condicionado pelo pragmatismo e a necessidade de construção de opinião pública. Esta seria mais uma lacuna provocada pela meia-lei, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao priorizar o controle fiscal e não definir os mínimos sociais a serem atingidos pela ação pública, acaba por liberar os agentes governamentais em relação aos cortes de gastos para ajuste orçamentário.  Em suma, preservam-se os gastos administrativos, potencializa-se o empresariamento estatal, aumentam os gastos com publicidade, em detrimento dos gastos na área social.

As conseqüências desta opção política são nítidas e multiplicam-se nos últimos meses. Citemos algumas:

·         cortes nos gastos de orçamento aprovado para a área social, como já indicado anteriormente;

·         criação de subterfúgios para diminuir gastos sociais e burlar exigências legais de vinculação de gastos públicos. Este é o caso de várias iniciativas governamentais no segundo semestre de 2003, como a do governo federal e do governo estadual de São Paulo que procuraram vincular despesas com programas sociais (como Fome Zero, programas de alimentação, assistência social, habitação) como gasto mínimo obrigatório em ações e serviços de saúde e educação;

·         lentidão ou corte nos repasses ou liberação dos recursos de Fundos Especiais gerenciados por conselhos setoriais, como é o caso do Fundo da Infância e Adolescência (FIA).

A elaboração de uma rígida Lei de Responsabilidade Social redefiniria o desenho da ação pública no país. Poderia, assim, criar uma estratégia nacional de articulação de esforços para superação da desigualdade social, definindo padrões mínimos de investimento, de resultado e, principalmente, estabelecendo um amplo sistema de monitoramento e avaliação participativa dos gastos públicos.

Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), que cria o ranking de transparências orçamentárias envolvendo dez países latino-americanos indica a insuficiência de informações e mecanismos disponíveis para se acompanhar a elaboração dos orçamentos públicos. O ranking foi montado a partir de alguns indicadores, criando uma escala de 0 a 100. O Brasil figura em terceiro lugar, atrás do Chile e México, totalizando 50,4 pontos[19]. Os coordenadores da pesquisa definiram como índice razoável o valor 75. Os dados disponíveis foram considerados verídicos, confiáveis, mas incompletos e insuficientes. Também foi criticado o acesso e a forma como são disponibilizadas as informações, limitando-se aos que possuem formação técnica.

Este parece ser mais um indicador da necessidade de se incorporar à formulação de uma lei de responsabilidade social mecanismos de controle social, de monitoramento e avaliação dos gastos sociais.

Critérios para Elaboração de Lei de Responsabilidade Social

Os critérios para elaboração desta lei devem dar sustentação para um novo tipo de contrato social. Assim, deve envolver e orientar as ações não apenas do Estado, mas de outras instituições de natureza pública e que desenvolvam projetos em parceria com o Estado: organizações não-governamentais, OSCIPS e sindicatos.

Quatro princípios destacam-se para constituição da LRS:

·         Pagamento da Dívida Social

Este princípio sugere um contraponto em relação à manutenção de superávits primários para pagamento de dívidas públicas. Sua efetivação pressupõe a construção de Indicadores de Mínimos Sociais, que elegerão as prioridades sociais de cada território, de micro e macroregiões e do país. Os indicadores de mínimos sociais poderão sustentar, assim, a definição de metas anuais e plurianuais a serem inscritas nos Planos Plurianuais e Leis de Diretrizes Orçamentárias. Para composição dos indicadores é necessário articular elementos quantitativos e qualitativos de qualidade de vida e capital social, sugerindo uma noção de democratização plena, tanto social, quanto política, dos territórios.

·         Publicização do Estado

Uma Lei de Responsabilidade Social, pelo seu caráter integrador e promotor sócio-político da cidadania brasileira deve pautar-se pelo acesso direto das populações sobre os dados, resultados e avaliação das metas atingidas em cada instância de governo do país. Deve-se, neste caso, articular o controle técnico em relação à sua execução, com o controle social e político. Assim, faz-se necessário construir um Sistema de Monitoramento e Avaliação Social participativo, descentralizado e integrado que promova instâncias territoriais participativas de gerenciamento das políticas sociais. Este sistema deve ser compreendido como parte integrante da Lei de Responsabilidade Social (ver detalhamento deste sistema mais adiante).

·         Empoderamento Social

O item anterior sugere que o princípio fundante da Lei de Responsabilidade Social é o empoderamento social. Adota-se, neste caso, a referência política emancipatória das políticas sociais, assim como a promoção social, em detrimento do caráter assistencial, clientelista e meramente protetivas que caracterizam os contornos das políticas adotadas no país. O empoderamento social assenta-se, por sua vez, na construção de um Sistema de Governança Social, onde as populações beneficiadas participam de cada etapa de implementação e execução da Lei de Responsabilidade Social: definição dos mínimos sociais do seu território, elaboração de metas anuais e plurianuais, definição de indicadores de avaliação de resultados e participação ativa no sistema de monitoramento da execução da lei.

Na prática, o Sistema de Governança Social sustenta-se por conselhos de gestão territorial da lei, apoiados por comitês técnicos (que compõem o Sistema de Monitoramento de Avaliação Social). Trata-se de um mecanismo de empoderamento social que avança em relação aos instrumentos nacionais de democracia participativa existentes no país (orçamento participativo e conselhos de gestão) porque possui a capacidade de controlar as diretrizes governamentais, gerir e monitorar políticas, integrar demandas sociais num projeto estratégico de desenvolvimento e, ainda, promover a articulação gerencial de vários territórios (como seria o caso de articular instâncias de governança social de vários municípios para constituírem um sistema de controle sobre a execução da Lei de Responsabilidade Social de uma macroregião.

·         Construção de Sistema de Governança Social

O Sistema de Governança Social, já indicado no item anterior, é composto por comitês de monitoramento e avaliação de resultados e conselhos de gestão territorial da Lei de Responsabilidade Social. Trata-se, portanto, de uma nova engenharia política, de gestão das políticas públicas da área social, que orienta-se pela superação das estruturas especializadas e fragmentadas do Estado brasileiro.

Tal proposição supera, ainda, a noção de parceria entre sociedade civil e Estado no controle e gerenciamento de políticas públicas. Não se pauta por uma mera troca de responsabilidades, nem substituições de instâncias. Trata-se da criação de uma nova estrutura que se instala no interior do Estado. Boaventura Santos já havia proposto a refundação democrática da administração pública que fosse além da crença ingênua no papel transformador do Terceiro Setor[20]. O autor cria, como referência, o conceito de Estado-como-novíssimo-movimento-social:

Na busca de uma relação virtuosa entre a lógica da reciprocidade própria do princípio da comunidade e a lógica da cidadania própria do princípio do Estado desenham-se os caminhos de uma política progressista neste final de século. O Estado-novíssimo-movimento-social é o fundamento da orientação de uma luta política que visa transformar a cidadania abstrata, facilmente falsificável e inconseqüente, num exercício de reciprocidade concreta. Mas para que tal luta tenha alguma possibilidade de êxito é necessário que a tarefa da refundação democrática da administração pública seja complementada pela tarefa da refundação democrática do terceiro setor. (...) Abundam experiências de promiscuidade antidemocrática entre o Estado e o terceiro setor, em que o autoritarismo centralizado do Estado se apóia no autoritarismo descentralizado do terceiro setor e cada um deles usa o outro como alibi para se desresponsabilizar, perante os respectivos constituintes, os cidadãos no caso do Estado, os membros ou as comunidades no caso do terceiro setor.[21]

Para finalizar esta proposição, indicamos a seguir os contornos do que seria um Sistema de Monitoramento e Avaliação Social, elemento central do Sistema de Governança Social a ser constituído pela Lei de Responsabilidade Social. O desenho aqui apresentado se inspira diretamente  nas elaborações da organização não-governamental Visão Mundial (Sistema Regional (ORALYC) de Monitoreo, Evaluación y Planeamento; World Vision Partnership Program Monitoring and Evaluation Standards) e nos Sistemas de Monitoramento desenvolvidos pela OXFAM/Inglaterra (cujos autores são Pratt Oakley e Andrew Clayton).

Parte-se da necessidade do monitoramento para medir mudanças qualitativas, usando metodologia e instrumentos que não demandem tempo e possam ser apropriadas pela população dos territórios. O próprio processo de monitoramento gera, portanto, empoderamento e controle social.

O monitoramento é contínuo porque é flexível, se adaptando às mudanças conjunturais, avaliações das populações a partir de valores específicos, reformatando as ações a partir da experiência concreta de implementação de ações.

A tabela abaixo auxilia a compreender o que se mede quando se monitora ou avalia uma política pública:

Tabela 3: Objetos de avaliação e monitoramento de políticas públicas

 

Oakley e Clayton[22] propõem a seguinte síntese das intenções de todo processo de monitoramento e avaliação:

·         indicam se um projeto está sendo implementado conforme o planejado;

·         identificam problemas e dificuldades de implementação;

·         tratam dos recursos utilizados (prestação de contas);

·         verificam se os pressupostos de cada etapa do que foi planejado são realmente válidos ou relevantes à comunidade beneficiada;

·         avaliam se uma ação continua relevante à comunidade.

 

Um dos princípios de um sistema de monitoramento para aumento de empoderamento de comunidades é a articulação dos processos de planejamento-monitoramento-avaliação, integrados num mesmo sistema que se retroalimentam. Daí porque a execução de um planejamento deve incorporar elaboração de relatórios e amplas discussões e análises com participação efetiva das comunidades.

Em projetos que visam empoderamento social, é fundamental a ampliação dos indicadores, priorizando os de caráter qualitativo, que procurem captar as intenções subjetivas, o ideário e imaginário das comunidades, as mudanças de comportamento social e político a partir do desenvolvimento de cada etapa de uma ação ou projeto de política pública.

Ainda segundo Oakley e Clayton, se o objetivo de um política pública é o empoderamento ou desenvolvimento organizacional da comunidade, os indicadores de cada etapa de um projeto são definidos e nítidos:

Para o monitoramento de RESULTADO os indicadores devem captar a formação da organização; a construção da capacidade de crescimento organizacional; a freqüência e tipo das atividades organizacionais; e ações planejadas e executadas;

Para o monitoramento de EFEITOS os indicadores devem captar a emergência e fortalecimentos das comunidades; e o envolvimento crescente da organização em assuntos vinculados ao desenvolvimento territorial;

Para a avaliação de IMPACTOS, os indicadores devem captar a consolidação de organizações autônomas envolvidas no desenvolvimento territorial.

Assim, os indicadores devem expressar mudanças culturais e de comportamento social significativas. À título de ilustração, apresentamos a tabela abaixo construída para institucionalizar um sistema de monitoramento do orçamento participativo da cidade de São Paulo[23]. A tabela apresenta os indicadores de empoderamento, exemplificando mudanças desejáveis com a prática do OP que podem e devem ser captadas pelos indicadores de monitoramento e avaliação eleitos:

Tabela 4: Exemplo de indicadores de empoderamento do OP-SP

 

É possível armazenar os dados a partir de um gradiente (ou diagrama) que classifica o grau de empoderamento observado. Um exemplo é a adoção de um gradiente a respeito do aumento de redes locais, que podem iniciar com “poucas lideranças locais”, passando por “aumento de participação e baixa rotatividade em plenárias e reuniões temáticas”, chegando a “criação de estruturas permanentes de organização por território” e finalizando com “formação de redes locais de gestão territorial”. Tal expediente facilita a análise com maior segurança na  interpretação de dados coletados.

Ainda tendo as proposições do Orçamento Participativo de São Paulo como ilustração, apresentamos os indicadores de avaliação sugeridos para aquela experiência que procuravam cotejar os princípios e teoria até então expostos, com a propriedade dos indicadores sugeridos: