Por RUDÁ RICCI

Sociólogo, doutor em ciências sociais, Professor da PUC-Minas e Diretor do Instituto Cultiva. É consultor do Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais (IDENE), da EMATER-MG e da Coordenadoria do Orçamento Participativo da cidade de São Paulo

 

 

Por uma Lei de Responsabilidade Social ou...

Para se contrapor ao Estado-Facilitador*

 

 

Mais uma lei?

O tema da criação de uma Lei de Responsabilidade Social vem despertando a atenção de movimentos e redes sociais envolvidas com a construção de um sistema de controle social sobre a gestão estatal, em especial, sobre a execução orçamentária em nosso país nos últimos anos. Em 2003 passou a fomentar uma articulação mais organizada e foi tema de oficina no Fórum Social Brasileiro, realizado em Belo Horizonte, no início de novembro.

A elaboração de uma lei deste tipo não é uma mera contraposição à Lei de Responsabilidade Fiscal ou a sua adequação. Não se trata, portanto, da busca de equilíbrio político ou uma disputa que busca a soma zero entre arranjos fiscais e desenvolvimento social. Trata-se de uma elaboração estratégica que procura esboçar um projeto geral de controle social sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade civil. Pode, inclusive, sustentar uma ação mais ambiciosa, filiada ao desenho institucional que movimentos sociais inscreveram na Constituição de 1988, denominada por alguns de “participacionismo” ou, mais recentemente, de governança social.

Seria, assim, um passo adiante das conquistas de final dos anos 80 e início dos anos 90. Esta proposição, aos poucos, começa a ganhar contornos mais nítidos. No final de 2003, a partir de uma proposta de lei elaborada pelo deputado estadual Cézar Busatto (PPS-RS), o município gaúcho de São Sepé instituiu a primeira Lei de Responsabilidade Social local do país[1].

Este texto procura apresentar as bases deste arranjo institucional, começando pelo cenário político institucional que esta elaboração procura enfrentar. Em seguida, apresenta um esboço dos contornos do que seria esta formulação. É um texto-provocação, portanto, e se apresenta como uma sugestão ao debate das redes sociais engajadas nesta construção.

Limitações Estruturais às Políticas Sociais

Um estatuto legal que procura normatizar o direcionamento dos gastos públicos para a área social parte, obviamente, da constatação dos percalços crescentes para uma agenda de investimentos sociais em nosso país. Com efeito, o cenário político que se apresenta é de conformação dos investimentos sociais à lógica da estabilidade fiscal, subordinando-se à capacidade de atração de poupança externa, mesmo que voltados apenas para especulações financeiras, e rígido controle dos gastos públicos.

A subordinação dos investimentos sociais ao equilíbrio fiscal e do fluxo de capital rompe com qualquer propósito social ou a histórica agenda nacional que estabelecia, ainda que timidamente, um diálogo entre a dimensão econômica e a dimensão social do desenvolvimento brasileiro. Em alguns momentos da política nacional, este diálogo, é verdade, beirou ao cinismo, quando se sugeriu que seria necessário crescer para depois investir na área social ou promover a distribuição de renda. Mesmo assim, esta busca de relacionamento entre a agenda econômica e a agenda social era compreendida pelos gestores públicos como base da legitimação da ação governamental. O momento atual parece ser outro. A agenda social passou a ser condicionada, desde os anos 90.

Esta mudança de paradigma na gestão pública é reflexo de uma crise de legitimidade das instituições públicas, fundada na diluição da representação social. Alain Touraine sugeriu a crise de representação com a emergência da globalização econômica num ensaio cujo título revela suas preocupações e perplexidades: Poderemos Viver Juntos? Neste ensaio, o sociólogo francês sustenta a instalação de uma profunda dissociação entre a dimensão cultural e a dimensão econômica globalizada, que colocaria em questão todo sistema de representação construído na modernidade. Para o autor, o mundo da economia globalizada caracteriza-se pelo aumento da competitividade intersetorial, fluidez do tempo e do espaço, pela baixa valorização da memória, do passado e, portanto, dos valores sociais. A dimensão cultural, por seu turno, caracteriza-se justamente pelas referências comunitárias, pelas tradições e rituais morais, pela afetividade e identidade locais, pelo lugar. Ambas dimensões não contribuem para a construção de regras universais, porque são intrinsecamente excludentes e seletivas. O mundo globalizado possui uma dinâmica particularista e altamente conflitiva. Em parte, 11 de Setembro é expressão deste embate entre um mundo marcado pelas tradições e identidades comunitárias e um mundo da alta competitividade racional, impessoal e excludente.

Com tal pano de fundo, qual sua conseqüência direta no que tange às práticas políticas e estatais?

Manuel Castells sugere uma hipótese para tal resposta. Num ensaio recente[2], afirma o autor

(...) seu papel essencial consiste em receber e processar os sinais do sistema global interconectado e adequá-lo às possibilidades do país, deixando que sejam as empresas privadas que assumam o risco (...). A incapacidade do Estado para decidir por si só, em um mundo em que as economias nacionais são globalmente interdependentes, obriga a adaptação de regulações inaplicáveis (...). Assim, surge um novo tipo de Estado, que não é o Estado-nação, mas que não o elimina e sim o redefine. O Estado que denomino Estado-rede se caracteriza por compartilhar a autoridade (ou seja, a capacidade institucional de impor uma decisão) através de uma série de instituições. (...) [3]

O que, em termos práticos, tal leitura propõe é a emergência de um Estado-Facilitador, limitado à indução do desenvolvimento a partir de instrumentos de informação e adequação do ambiente econômico a partir do fluxo de capital internacional.

O Estado-Facilitador estaria determinado, assim, por uma nova cultura política, extremamente pragmática, destituída de criticidade e utopia, desprovida de projetos estratégicos que seriam substituídos por ações táticas, pontuais. Uma espécie de discurso único da ação política.

Orlando Santos Júnior localiza com maior precisão os movimentos políticos que deslocaram e acomodaram a ação estatal nas últimas duas décadas[4]. O autor destaca um documento-referência desta inflexão no caso da ação municipal: trata-se de Política Urbana y Desarrollo Economico: un paradigma para el decenio de 1990, publicado pelo Banco Mundial. Neste documento sugere-se que a pobreza estaria diretamente relacionada à produtividade da economia urbana. A partir de então, são propostos quatro eixos de iniciativas: a) superação dos obstáculos de infraestrutura urbana; b) incorporação dos pobres aos circuitos econômicos; c) enfrentamento dos efeitos da degradação ambiental; d) aumento da capacidade de pesquisa sobre desenvolvimento urbano. Como sugere Santos Júnior:

Há um deslocamento conceitual na abordagem da questão urbana, anteriormente centrada na problemática da produção e gestão do solo urbano, e dos conflitos redistributivos entre os diferentes agentes produtores e usuários da cidade. Nesse paradigma, cabia ao Estado não só a provisão de bens e serviços urbanos, como também a gestão dos instrumentos de planejamento urbano.(...) No novo modelo, o eixo de análise se desloca para a produtividade urbana, e a identificação dos obstáculos, para a inserção competitiva das cidades nos circuitos globais. As funções do poder público também se deslocam: as da gestão e do planejamento da cidade, para a garantia de um meio ambiente favorável aos negócios e ao desenvolvimento econômico; as da provisão universal de bens e serviços urbanos, para o desenvolvimento de práticas focalizadas que visem reduzir os níveis crescentes de pobreza[5].

O autor prossegue, sustentando que esta orientação transfigurou-se, em 1997, em base conceitual para desenvolvimento das parcerias e políticas de descentralização fomentadas pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico do Banco Mundial, pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) e pela InterAmerican Foundation (IAF). O Programa Parcerias para Redução da Pobreza destacava a necessária articulação do setor público com o privado para ampliar os recursos para redução de pobreza, mas, também, como alternativa de desenvolvimento, no contexto das transformações políticas e institucionais em curso, assim como superação das ações estatais tutelares e altamente centralizadas.

Nesta perspectiva, descentralização administrativa vincula-se à adoção de um novo modelo gerencial, baseado nas parcerias público-privado e, ainda, ao objetivo de aumento de competitividade local. Tal proposição aproxima-se em muito da adoção de um modelo empresarial da ação pública. São eliminados do planejamento local todos conflitos de interesse. As arenas de elaboração, planejamento e ação pública são de tipo neocorporativo, onde os interesses empresariais são alçados à condição de demandas públicas[6]. Haveria, assim, uma apropriação privada dos fundos públicos.

Assim, a construção da ação facilitadora domesticaria os partidos políticos a partir da agenda estatal que, por sua vez, teria como fundamento a facilitação do fluxo de capital globalizado. Tal deslocamento reconstruiria as agendas e práticas partidárias, desvinculado-as das relações diretas com a sociedade (reduzida a relação, nestes termos, ao espetáculo e discurso mobilizador, de natureza carismática). A ação racional estatal-partidária estaria relacionada à construção de acordos institucionalizados, constituindo anéis de alianças (não necessariamente alianças estratégicas, portanto, mas também nem tão fluidas como alianças táticas que são desprovidas de acordos mais duradouros, pois trata-se de efetivar um observatório da dinâmica de mercado que define as condutas estatais) que envolvem representações parlamentares, agentes do Executivo e representações empresariais. Mais ainda, os códigos de relacionamento empregados em tais anéis de alianças são prioritariamente os do mercado financeiro, porque aludem ao fluxo de capital internacional. Possuem, portanto, uma natureza normativa, societal. Instrumentos de medida dos ânimos do mercado, tal como Risco-País, largamente empregados para sinalizar territórios com estabilidade de lucratividade em investimentos privados, passam a orientar as decisões técnicas de governos[7].

Este deslocamento da ação estatal exige uma profunda concentração de poderes e um processo decisório articulado e centralizado. Com efeito, os processo decisórios não podem se espraiar pela sociedade civil. Ao contrário, são conformados nos anéis de alianças, que muitas vezes se cristalizam em conselhos consultivos – sem nenhuma ramificação direta ou de consulta mais ampla em relação à sociedade civil – que orientam as práticas estatais. A tradição estatal brasileira é, assim, reeditada.

Estamos, aqui, nos referindo ao movimento de retorno à centralização orçamentária por parte do Executivo Federal. Neste caso, é uma dupla perversidade, na medida em que debela conquistas inscritas na Constituição de 1988 e é motivada pela subordinação dos gastos sociais ao equilíbrio fiscal. Pode-se aventar a hipótese que o equilíbrio fiscal é pressuposto de justiça social, porque diminui as pressões inflacionárias. Ocorre que a história recente do país não corrobora tal hipótese. Pelo contrário, o controle fiscal não se vinculou, nos últimos doze anos, à justiça social, mas apenas à vitalidade do aparelho de Estado e à sinalização de ingresso de capitais externos. Os exemplos que corroboram esta observação são vários. O Estado de Minas Gerais é ilustrativo do que ocorre no país: dos 1.200 projetos em pauta na Assembléia Legislativa do Estado até início de novembro de 2003, apenas 10% haviam sido enviados pelo Poder Executivo. Contudo, são os projetos do executivo que possuem prioridade na agenda de votações, como é o caso das Parcerias Público-Privado e PMDI, entre outros.

O centralismo da política institucional brasileira foi observado, ainda, em estudo de Marta Arretche. A autora sugere que todas políticas sociais descentralizadas surtiram efeito a partir da pressão ou premiação dos órgãos centrais de governo, revelando a permanência da centralidade do executivo federal na determinação e condução das políticas sociais, mesmo quando descentralizadas. Em Estado Federativo e Políticas Sociais: Determinantes da Descentralização[8], destaca a forte presença do poder central, até mesmo como elemento pedagógico no desenvolvimento do participacionismo brasileiro. Seu estudo sobre o novo desenho institucional que surge a partir dos anos 90 e sobre o possível impacto sobre o modelo centralizado até então existente no Brasil, revela a permanência do papel indutor do poder central, em todos os Estados da federação pesquisados (São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná, Bahia, Pernambuco e Ceará) e em todos os programas de descentralização investigados (municipalização dos serviços de saneamento básico, sistemas estaduais de habitação, instâncias colegiadas de distribuição dos recursos de FGTS, municipalização das redes de ensino fundamental, municipalização da merenda escolar, municipalização da assistência social, Sistema Único de Saúde e municipalização das consultas médicas). A adesão aos programas de descentralização estaria diretamente vinculada ao cálculo político sobre o processo de transferência, tendo como variáveis de análise o legado das políticas prévias, as regras constitucionais e a existência de uma estratégia eficiente desenhada pelo governo central. O fator mais decisivo para a descentralização de políticas é contábil e não necessariamente ideológico ou até mesmo o grau de participação e organização popular de uma dada região.

As bases sociais desta herança centralizadora de nossa prática política foi denominada por Boaventura Santos de ethos barroco[9]. Este traço de nossa cultura política, anti-institucional e anti-legalista, é plasmado em práticas “tolerantes ao caos”. Seu caráter aberto, inacabado, fundaria um processo permanente de construção/desconstrução, fundando uma paisagem social marcada pela surpresa. Assim, na perspectiva das práticas sociais cotidianas, nossa cultura política seria transgressora, sem romper com a ordem política. Daí uma permanente “balcanização” dos movimentos sociais e dos temas por eles reivindicados. O que poderia ser uma contradição explícita com o poder central é, paradoxalmente, a senha para o aumento da influência do poder central institucionalizado sobre a vida social e, principalmente, as instituições e práticas políticas. O ethos barroco não sustentaria, enfim, um projeto contra-hegemônico porque estimula a balcanização das práticas libertárias. Santos sugere, inclusive, o que denomina de “carnavalização das práticas sociais”, anti-ortodoxas por natureza. Haveria, assim, um constante divórcio entre a dimensão cultural das sociedades latino-americanas e a sua dimensão econômica e política, reeditando a leitura de Touraine.

Portanto, somos herdeiros de uma estrutura política que mesmo sofrendo contínuos movimentos pendulares, retorna ao seu ponto central que é o alto poder de comando das agências estatais federais. Esta estrutura parece estar sendo apropriada nos últimos anos por interesses privados que limitam o papel promotor das políticas sociais à mero exercício de proteção social, sendo que as iniciativas têm seu orçamento submetido à lógica do fluxo de capital especulativo. As determinações estruturais para a redução (ou limitação) dos investimentos nas áreas sociais (mesmo aquelas desfiguradas em seus princípios estratégicos de promoção da eqüidade social) são poderosas e fortemente enraizadas na cultura dos gestores públicos do país, em parte a partir desta meia-lei que é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF carece de sua outra cara metade sob pena de promover e acirrar o centralismo orçamentário, o clientelismo político, as ações emergenciais na área social, a desarticulação e sobreposição de ações, os casuísmos e o empresariamento dos organismos estatais[10].

Limitações Conjunturais às Políticas Sociais

Mas não são apenas as determinações estruturais que limitam uma ação pública vigorosa na área social. As limitações estruturais completam-se com o cenário político nacional, fortemente desprovido de utopia política ou qualquer planejamento estratégico motivado pela mudança da estrutura social brasileira, desde a emergência da Nova Ordem Mundial que se inicia nos anos 80.

Algumas determinações são amplamente conhecidas e fartamente citadas ao longo de 2003 como mais duro golpe nos gastos da área social: a exigência, por parte do Fundo Monetário Internacional, de um superávit primário do orçamento público federal da ordem de 4,25% como garantia de pagamento dos empréstimos contraídos na gestão FHC. O impacto desta exigência foi surpreendentemente muito mais ampla na gestão Lula que na anterior. O ajuste do poder público federal, de janeiro a setembro de 2003, foi de tal monta que economizou R$ 2,8 bilhões (5,08% de superávit primário) acima do que o necessário para cumprir a meta do FMI. À título de ilustração, o valor adicional é 60% superior ao orçamento do programa social mais festejado do governo federal, o Fome Zero. 

A exigência tornou-se uma orientação governamental, quase uma política de gerenciamento das ações públicas. Não foi, portanto, um simples cumprimento de um contrato.

Para se ter uma noção do esforço e sacrifício social que a manutenção deste patamar de superávit primário desencadeia, basta analisarmos o percentual de recursos liberados para investimento dos ministérios da área social até meados de maio deste ano. O ministério que mais gastou, do total autorizado pela lei orçamentária, foi o Ministério da Educação: 2,5%, como demonstra a tabela a seguir.

 

Tabela 1: Percentual de Gasto por Ministério do Total Autorizado pela Lei Orçamentária

(janeiro/maio 2003)

Área Ministerial

Gasto (%)

Assistência Social

0,76

Saúde

1,07

Trabalho

0,04

Educação

2,5

Habitação

0

Saneamento

0

Urbanismo

0,51

Gestão Ambiental

0,13

Agricultura

0,11

Organização Agrária

0

Transporte

0,14

Desporto e Lazer

0,04

Fonte: Sistema Informatizado de Acompanhamento de Gastos Federais (SIAFI), 10/05/03.

A partir do segundo semestre, esta distorção foi se ajustando, mas demonstra a motivação para execução orçamentária do governo federal.

Um empenho desta envergadura exigiria uma nova diretriz para implementação das políticas sociais federais. A nova diretriz surgiu pelas mãos da Secretaria de Política Econômica, do Ministério da Fazenda. Num documento intitulado Gasto Social do Governo Central: 2001 e 2002[11], afirma-se que a maior parte do gasto público social é oriundo do governo federal. Mesmo assim, e a despeito da carga tributária nacional ser equivalente à média dos países da OCDE, admite-se que grande parte da população ainda não tem acesso a recursos suficientes para satisfazer necessidades básicas e onde a distribuição de renda é uma das mais desiguais do mundo.  O gasto social do governo federal foi, em 2002, de R$ 182 bilhões (13,8% do PIB), segundo este documento. O documento segue demonstrando que o Brasil apresenta-se como exceção internacional, onde alta carga tributária está associada a baixa desigualdade de renda.  A tabela abaixo, elaborada pelo IPEA, corrobora esta observação:

Tabela 2: Gasto Social Federal, Pobreza e Indigência (em R$)

Ano

Gasto Social Federal

(R$ milhões)

Pobres

(% da população)

Indigentes

(% da população)

1995

143.538

31,6

13,6

1996

151.497

31,1

13,9

1997

162.925

31,5

13,8

1998

173.998

31,2

12,9

1999

167.617

31,5

13,3

2000

169.802

-

-

2001

171.273

32,2

14,0

Fonte: GSF-DISOC/Ipea; Pobres e Indigentes, IPEA (dez/2001)

A tabela revela que os gastos federais não alteram a realidade social da população mais pobre e  indigente, ao longo de quase uma década. Vinod Thomas, diretor do Banco Mundial no Brasil sustenta que de todo dinheiro aplicado pelo governo federal em políticas sociais, apenas cerca de 20% chega aos mais pobres[12]. Um documento recente do IPEA aprofunda e operacionaliza esta constatação. Ricardo Barros e Mirela de Carvalho, autores deste estudo[13], argumenta que três fatores contribuem para a baixa efetividade das políticas sociais brasileiras: a) a baixa focalização nos mais carentes; b) a inexistência de avaliações de impacto dos programas; c) ausência de integração das diversas iniciativas.

O que parece significativo, para a presente discussão, é a apropriação peculiar que os autores fazem do conceito de capital social ou participação das populações na dinâmica dos programas sociais. Em relação à focalização dos programas sustenta-se que existiria uma baixa repartição dos recursos, proporcional à carência de cada federação. Barros e Carvalho exemplificam este argumento com a distribuição dos recursos federais, entre as unidades da federação, para manutenção de creches. A conclusão que chegam é:

Os resultados mostram que, dentre os estados do Nordeste, seis estão recebendo menos recursos do que sua participação no total de carências do país. Piauí e Ceará estão recebendo, na realidade, uma proporção de recursos muito próxima à carência que têm; no entanto, Rio Grande do Norte recebe bem mais recursos do que sua participação no total de carências. Por outro lado, vemos que todos os estados da região Sul estão recebendo muito mais recursos do que sua participação no total de carências. O mesmo ocorre com dois estados da região Centro-Oeste – Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. No Sudeste, Minas Gerais e Espírito Santo também recebem mais recursos do que sua participação no total de carências. (...) Contudo, nos últimos anos pôde-se observar significativas melhoras na direção de uma focalização geográfica atingida por uma nova geração de programas sociais. Este é o caso, por exemplo, do programa Bolsa-Escola[14].

O argumento meramente técnico da ausência de focalização geográfica dos programas, direciona a exclusão dos programas às instâncias burocráticas do Estado. A linha de argumentação desconhece, portanto, as injunções políticas na gestão dos programas sociais. Há, portanto, uma evidente despolitização na leitura que sugerem.

Tal despolitização poderia ser superada quando os autores analisam a ausência de um sistema de avaliação de impacto dos programas e políticas sociais. Com efeito, na análise deste tema os autores citam, pela primeira vez ao longo do documento, o conceito de capital social. Contudo, não incorporam o conceito na elaboração de um sistema gerencial das políticas públicas, como é possível perceber nas passagens destacadas a seguir:

Por vezes, famílias com igual grau de carência acabam tendo acesso completamente diferenciado a determinados programas, dependendo de seu capital social, principalmente em função das associações de que participa ou participou e de sua experiência anterior com o programa. Assim, enquanto existe um grande número de trabalhadores que já participou mais de cinco vezes do Planfor, muitos outros nunca tiveram acesso ao programa ou sequer sabem de sua existência[15].

A busca por maior adequação enfrenta dois grandes desafios: a) a capacidade do desenho do progrma de se adaptar a determinadas condições (flexibilidade do desenho); e b) um bom conhecimento da realidade e necessidades locais. Neste segundo desafio, a participação da comunidade pode ser extremamente útil, pois quem melhor do que a própria comunidade para conhecer as especificidades locais? Ao longo dos últimos anos, a participação comunitária no desenho da política social vem sendo incentivada por dois caminhos. O primeiro deles consiste na criação de uma variedade de conselhos e comissões estaduais e municipais, os quais passam a ser responsáveis por uma série de decisões importantes. O segundo caminho diz respeito a experiências municipais com a utilização de modelos de desenvolvimento local, seja a partir do programa Comunidade Ativa, seja através de outros esforços[16].

O fundamento para a participação comunitária no desenho da política social é o mesmo proposto por documentos do Banco Mundial: o respeito à diversidade cultural e social. Não existe uma clara sinalização para a participação  na gestão das políticas sociais, muito mais ampla e declaradamente politizada que a mera participação na definição do seu desenho. A participação comunitária fica restrita, assim, ao fluxo de informação social e cultural para formulação e focalização adequada das políticas sociais gerenciadas pelo Estado[17].

Este é o argumento central que o documento do Ministério da Fazenda adota para sugerir a mudança de rumos nas políticas sociais. A opção, no caso, é do deslocamento de políticas universais por políticas focalizadas. À página 23 do referido documento, são destacados os gastos federais como ensino superior. Afirma-se que o gasto médio por aluno é superior à média de países ricos para, finalmente, concluir: o que, embora esteja de acordo com a competência delegada pela Constituição Federal, acaba beneficiando segmentos de maior renda e restringindo a aplicação de recursos na educação básica, cujo impacto sobre o bem-estar social seria mais expressivo.[18]

Outro aspecto ressaltado ao longo do documento é a necessária reordenamento do gerenciamento dos programas, em especial, o de transferência de renda para famílias pobres, além da avaliação sistemática da efetividade das transferências.

Embora este documento esteja investido da tarefa de realizar um inventário dos gastos públicos federais na área social, transparece uma forte intenção de redirecionamento político das iniciativas federais.

Surpreendentemente, o mesmo não ocorre em relação a outros gastos públicos, como no caso dos gastos com publicidade. O governo federal, governos estaduais e  municipais gastaram, em 2002, 7,13% de todo gasto com propaganda do país, muito acima dos gastos públicos com publicidade ocorrido nos EUA (1,6% do total). Esta distorção não aparece como relevante em nenhum documento oficial, justamente porque é condicionado pelo pragmatismo e a necessidade de construção de opinião pública. Esta seria mais uma lacuna provocada pela meia-lei, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao priorizar o controle fiscal e não definir os mínimos sociais a serem atingidos pela ação pública, acaba por liberar os agentes governamentais em relação aos cortes de gastos para ajuste orçamentário.  Em suma, preservam-se os gastos administrativos, potencializa-se o empresariamento estatal, aumentam os gastos com publicidade, em detrimento dos gastos na área social.

As conseqüências desta opção política são nítidas e multiplicam-se nos últimos meses. Citemos algumas:

·         cortes nos gastos de orçamento aprovado para a área social, como já indicado anteriormente;

·         criação de subterfúgios para diminuir gastos sociais e burlar exigências legais de vinculação de gastos públicos. Este é o caso de várias iniciativas governamentais no segundo semestre de 2003, como a do governo federal e do governo estadual de São Paulo que procuraram vincular despesas com programas sociais (como Fome Zero, programas de alimentação, assistência social, habitação) como gasto mínimo obrigatório em ações e serviços de saúde e educação;

·         lentidão ou corte nos repasses ou liberação dos recursos de Fundos Especiais gerenciados por conselhos setoriais, como é o caso do Fundo da Infância e Adolescência (FIA).

A elaboração de uma rígida Lei de Responsabilidade Social redefiniria o desenho da ação pública no país. Poderia, assim, criar uma estratégia nacional de articulação de esforços para superação da desigualdade social, definindo padrões mínimos de investimento, de resultado e, principalmente, estabelecendo um amplo sistema de monitoramento e avaliação participativa dos gastos públicos.

Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), que cria o ranking de transparências orçamentárias envolvendo dez países latino-americanos indica a insuficiência de informações e mecanismos disponíveis para se acompanhar a elaboração dos orçamentos públicos. O ranking foi montado a partir de alguns indicadores, criando uma escala de 0 a 100. O Brasil figura em terceiro lugar, atrás do Chile e México, totalizando 50,4 pontos[19]. Os coordenadores da pesquisa definiram como índice razoável o valor 75. Os dados disponíveis foram considerados verídicos, confiáveis, mas incompletos e insuficientes. Também foi criticado o acesso e a forma como são disponibilizadas as informações, limitando-se aos que possuem formação técnica.

Este parece ser mais um indicador da necessidade de se incorporar à formulação de uma lei de responsabilidade social mecanismos de controle social, de monitoramento e avaliação dos gastos sociais.

Critérios para Elaboração de Lei de Responsabilidade Social

Os critérios para elaboração desta lei devem dar sustentação para um novo tipo de contrato social. Assim, deve envolver e orientar as ações não apenas do Estado, mas de outras instituições de natureza pública e que desenvolvam projetos em parceria com o Estado: organizações não-governamentais, OSCIPS e sindicatos.

Quatro princípios destacam-se para constituição da LRS:

·         Pagamento da Dívida Social

Este princípio sugere um contraponto em relação à manutenção de superávits primários para pagamento de dívidas públicas. Sua efetivação pressupõe a construção de Indicadores de Mínimos Sociais, que elegerão as prioridades sociais de cada território, de micro e macroregiões e do país. Os indicadores de mínimos sociais poderão sustentar, assim, a definição de metas anuais e plurianuais a serem inscritas nos Planos Plurianuais e Leis de Diretrizes Orçamentárias. Para composição dos indicadores é necessário articular elementos quantitativos e qualitativos de qualidade de vida e capital social, sugerindo uma noção de democratização plena, tanto social, quanto política, dos territórios.

·         Publicização do Estado

Uma Lei de Responsabilidade Social, pelo seu caráter integrador e promotor sócio-político da cidadania brasileira deve pautar-se pelo acesso direto das populações sobre os dados, resultados e avaliação das metas atingidas em cada instância de governo do país. Deve-se, neste caso, articular o controle técnico em relação à sua execução, com o controle social e político. Assim, faz-se necessário construir um Sistema de Monitoramento e Avaliação Social participativo, descentralizado e integrado que promova instâncias territoriais participativas de gerenciamento das políticas sociais. Este sistema deve ser compreendido como parte integrante da Lei de Responsabilidade Social (ver detalhamento deste sistema mais adiante).

·         Empoderamento Social

O item anterior sugere que o princípio fundante da Lei de Responsabilidade Social é o empoderamento social. Adota-se, neste caso, a referência política emancipatória das políticas sociais, assim como a promoção social, em detrimento do caráter assistencial, clientelista e meramente protetivas que caracterizam os contornos das políticas adotadas no país. O empoderamento social assenta-se, por sua vez, na construção de um Sistema de Governança Social, onde as populações beneficiadas participam de cada etapa de implementação e execução da Lei de Responsabilidade Social: definição dos mínimos sociais do seu território, elaboração de metas anuais e plurianuais, definição de indicadores de avaliação de resultados e participação ativa no sistema de monitoramento da execução da lei.

Na prática, o Sistema de Governança Social sustenta-se por conselhos de gestão territorial da lei, apoiados por comitês técnicos (que compõem o Sistema de Monitoramento de Avaliação Social). Trata-se de um mecanismo de empoderamento social que avança em relação aos instrumentos nacionais de democracia participativa existentes no país (orçamento participativo e conselhos de gestão) porque possui a capacidade de controlar as diretrizes governamentais, gerir e monitorar políticas, integrar demandas sociais num projeto estratégico de desenvolvimento e, ainda, promover a articulação gerencial de vários territórios (como seria o caso de articular instâncias de governança social de vários municípios para constituírem um sistema de controle sobre a execução da Lei de Responsabilidade Social de uma macroregião.

·         Construção de Sistema de Governança Social

O Sistema de Governança Social, já indicado no item anterior, é composto por comitês de monitoramento e avaliação de resultados e conselhos de gestão territorial da Lei de Responsabilidade Social. Trata-se, portanto, de uma nova engenharia política, de gestão das políticas públicas da área social, que orienta-se pela superação das estruturas especializadas e fragmentadas do Estado brasileiro.

Tal proposição supera, ainda, a noção de parceria entre sociedade civil e Estado no controle e gerenciamento de políticas públicas. Não se pauta por uma mera troca de responsabilidades, nem substituições de instâncias. Trata-se da criação de uma nova estrutura que se instala no interior do Estado. Boaventura Santos já havia proposto a refundação democrática da administração pública que fosse além da crença ingênua no papel transformador do Terceiro Setor[20]. O autor cria, como referência, o conceito de Estado-como-novíssimo-movimento-social:

Na busca de uma relação virtuosa entre a lógica da reciprocidade própria do princípio da comunidade e a lógica da cidadania própria do princípio do Estado desenham-se os caminhos de uma política progressista neste final de século. O Estado-novíssimo-movimento-social é o fundamento da orientação de uma luta política que visa transformar a cidadania abstrata, facilmente falsificável e inconseqüente, num exercício de reciprocidade concreta. Mas para que tal luta tenha alguma possibilidade de êxito é necessário que a tarefa da refundação democrática da administração pública seja complementada pela tarefa da refundação democrática do terceiro setor. (...) Abundam experiências de promiscuidade antidemocrática entre o Estado e o terceiro setor, em que o autoritarismo centralizado do Estado se apóia no autoritarismo descentralizado do terceiro setor e cada um deles usa o outro como alibi para se desresponsabilizar, perante os respectivos constituintes, os cidadãos no caso do Estado, os membros ou as comunidades no caso do terceiro setor.[21]

Para finalizar esta proposição, indicamos a seguir os contornos do que seria um Sistema de Monitoramento e Avaliação Social, elemento central do Sistema de Governança Social a ser constituído pela Lei de Responsabilidade Social. O desenho aqui apresentado se inspira diretamente  nas elaborações da organização não-governamental Visão Mundial (Sistema Regional (ORALYC) de Monitoreo, Evaluación y Planeamento; World Vision Partnership Program Monitoring and Evaluation Standards) e nos Sistemas de Monitoramento desenvolvidos pela OXFAM/Inglaterra (cujos autores são Pratt Oakley e Andrew Clayton).

Parte-se da necessidade do monitoramento para medir mudanças qualitativas, usando metodologia e instrumentos que não demandem tempo e possam ser apropriadas pela população dos territórios. O próprio processo de monitoramento gera, portanto, empoderamento e controle social.

O monitoramento é contínuo porque é flexível, se adaptando às mudanças conjunturais, avaliações das populações a partir de valores específicos, reformatando as ações a partir da experiência concreta de implementação de ações.

A tabela abaixo auxilia a compreender o que se mede quando se monitora ou avalia uma política pública:

Tabela 3: Objetos de avaliação e monitoramento de políticas públicas

A variável de medida

O que mede

Qual indicador

Resultados

Esforço

Implementação de ações

Efeito

Efetividade

Uso de resultados e sustentabilidade

Impacto

Mudança

Diferenças entre situação inicial e final

 

Oakley e Clayton[22] propõem a seguinte síntese das intenções de todo processo de monitoramento e avaliação:

·         indicam se um projeto está sendo implementado conforme o planejado;

·         identificam problemas e dificuldades de implementação;

·         tratam dos recursos utilizados (prestação de contas);

·         verificam se os pressupostos de cada etapa do que foi planejado são realmente válidos ou relevantes à comunidade beneficiada;

·         avaliam se uma ação continua relevante à comunidade.

 

Um dos princípios de um sistema de monitoramento para aumento de empoderamento de comunidades é a articulação dos processos de planejamento-monitoramento-avaliação, integrados num mesmo sistema que se retroalimentam. Daí porque a execução de um planejamento deve incorporar elaboração de relatórios e amplas discussões e análises com participação efetiva das comunidades.

Em projetos que visam empoderamento social, é fundamental a ampliação dos indicadores, priorizando os de caráter qualitativo, que procurem captar as intenções subjetivas, o ideário e imaginário das comunidades, as mudanças de comportamento social e político a partir do desenvolvimento de cada etapa de uma ação ou projeto de política pública.

Ainda segundo Oakley e Clayton, se o objetivo de um política pública é o empoderamento ou desenvolvimento organizacional da comunidade, os indicadores de cada etapa de um projeto são definidos e nítidos:

Para o monitoramento de RESULTADO os indicadores devem captar a formação da organização; a construção da capacidade de crescimento organizacional; a freqüência e tipo das atividades organizacionais; e ações planejadas e executadas;

Para o monitoramento de EFEITOS os indicadores devem captar a emergência e fortalecimentos das comunidades; e o envolvimento crescente da organização em assuntos vinculados ao desenvolvimento territorial;

Para a avaliação de IMPACTOS, os indicadores devem captar a consolidação de organizações autônomas envolvidas no desenvolvimento territorial.

Assim, os indicadores devem expressar mudanças culturais e de comportamento social significativas. À título de ilustração, apresentamos a tabela abaixo construída para institucionalizar um sistema de monitoramento do orçamento participativo da cidade de São Paulo[23]. A tabela apresenta os indicadores de empoderamento, exemplificando mudanças desejáveis com a prática do OP que podem e devem ser captadas pelos indicadores de monitoramento e avaliação eleitos:

Tabela 4: Exemplo de indicadores de empoderamento do OP-SP

Antes do ciclo de OP

Depois do ciclo de OP

Poucas lideranças locais

Formação de redes locais de gestão territorial

Dependência política

Estruturas de tipo autogestionário territorial

Participação por interesse específico

Aumento do capital social

Avaliação impressionista e críticas difusas às ações públicas

Monitoramento e acompanhamento das ações públicas

Apropriação de obras e serviços por parte das autoridades e lideranças instituídas

Apropriação de obras e serviços por parte da comunidade do território

Gestor público como agente estatal

Gestor público coletivo

Isolamento político

Instâncias e fóruns territoriais permanentes e capacidade de relacionamento social

 

É possível armazenar os dados a partir de um gradiente (ou diagrama) que classifica o grau de empoderamento observado. Um exemplo é a adoção de um gradiente a respeito do aumento de redes locais, que podem iniciar com “poucas lideranças locais”, passando por “aumento de participação e baixa rotatividade em plenárias e reuniões temáticas”, chegando a “criação de estruturas permanentes de organização por território” e finalizando com “formação de redes locais de gestão territorial”. Tal expediente facilita a análise com maior segurança na  interpretação de dados coletados.

Ainda tendo as proposições do Orçamento Participativo de São Paulo como ilustração, apresentamos os indicadores de avaliação sugeridos para aquela experiência que procuravam cotejar os princípios e teoria até então expostos, com a propriedade dos indicadores sugeridos:

Tipologia

Princípios Norteadores

Indicadores Sugeridos

Indicador de Realidade

Empoderamento Social

Capacidade de articulação política dos conselheiros

Capacidade dos conselheiros de  monitorar e gerenciar projetos e programas aprovados

Capacidade do CONOP em formular estratégias integradas de desenvolvimento municipal

Representatividade

Participação em Plenárias

Delegados por distrito/subprefeituras

grau de pluralidade temática e territorial no CONOP

iniciativa de  comunicação e prestação de contas do Conselho junto à sua base de representação

Valorização da Cultura Local

percepção da população local em relação ao seu poder de decisão nas políticas públicas municipais

confiança no OP

confiança nas organizações comunitárias locais

Descentralização da Gestão

integração governamental por distrito/subprefeitura

grau de acompanhamento da população local/distrital na execução do OP

Integração na Elaboração

Grau de articulação das agências estatais municipais na elaboração e condução do orçamento e diretrizes

Grau de articulação do CONOP com representação distrital/suprefeituras e conselhos temáticos

Efetividade

Obras em andamento (por distrito ou subprefeitura) em relação ao aprovado no OP

Efetivação dos eixos prioritários aprovados no OP temático

Indicador de Impacto

Empoderamento Social

 

A partir da definição de metas a atingir em dezembro de 2004

Representatividade

Valorização da Cultura Local

Descentralização da Gestão

Integração na Elaboração

Efetividade

Indicador de Efeito

Empoderamento Social

 

 

A partir da definição de metas a atingir em maio de 2004

Representatividade

Valorização da Cultura Local

Descentralização da Gestão

Integração na Elaboração

Efetividade

Indicador de Acompanhamento

Empoderamento Social

 

 

Detalhamento a ser realizado no primeiro seminário com COP

Representatividade

Valorização da Cultura Local

Descentralização da Gestão

Integração na Elaboração

Efetividade

 

É possível perceber que este sistema de monitoramento cria um controle muito objetivo dos resultados obtidos e perseguidos por uma política pública. No caso do OP-SP a implementação deste sistema se apoia num sistema gerencial (aqui denominado de Sistema de Governança Social) estruturado numa equipe técnica central de monitoramento (organizada numa Sala de Monitoramento do OP) e em colegiados regionais de monitoramento (compostos por delegados do orçamento participativo em cada um dos territórios que compõem as 31 subprefeituras de São Paulo).

Assim, a elaboração de uma Lei de Responsabilidade Social merece uma formulação técnica muito mais sofisticada que a Lei de Responsabilidade Fiscal, porque parte de pressupostos mais ousados e abrangentes. Seu fundamento é a radicalização da democracia participativa em nosso país, para além da justiça social e equilíbrio dos gastos públicos. Conforma uma nova engenharia política e sugere um novo arranjo estatal, mais poroso à sociedade civil.

É uma ousadia política, portanto, filiada às inovações políticas construídas pela sociedade brasileira no processo de democratização do país dos últimos vinte anos.

ANEXO:

Lei de Responsabilidade Social de São Sepé-RS

Lei Municipal n. 2567, de 12 dezembro de 2003.

Estabelece normas voltadas à Responsabilidade Social na Gestão Pública do Município de São Sepé e dá outras providências.

JÚLIA MARIA WEGNER VARGAS, Prefeita Municipal de São Sepé, Estado do Rio Grande do Sul.

Faço saber que a Câmara Municipal de Vereadores aprovou e eu sanciono e promulgo a seguinte Lei:

Capítulo I – DA RESPONSABILIDADE SOCIAL

Art. 1º - São instituídas pela presente lei, normas voltadas à Responsabilidade Social na Gestão Pública do Município de São Sepé-RS, objetivando a promoção do desenvolvimento sustentável no Município, focado no cidadão e no capital social existente.

Parágrafo 1º - A Responsabilidade Social na Gestão Pública Municipal constitui-se na ação planejada e transparente do Poder Público Municipal, integrado com os Poderes Públicos Estadual e Federal, por meio de parcerias sociais com o Terceiro Setor e com a Iniciativa Privada, visando a implementação de políticas públicas, planos, programas, projetos e ações eficazes e descentralizados, com base em diagnósticos atualizados e constituídos a partir da construção pela sociedade, juntamente com sistemas de acompanhamento, avaliação e prestação de contas permanentes, de modo a prevenir riscos e corrigir desvios, capazes de afetar o cumprimento das metas de melhoria dos indicadores sociais do Município.

Parágrafo 2º - As disposições desta Lei aplicam-se ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo do Município de São Sepé.

Art. 2º - As políticas públicas nas áreas econômica, financeira, social, ambiental e de infra-estrutura deverão pautar-se pelos padrões de Responsabilidade Social na Gestão Pública.

Capítulo II – DA GESTÃO COMPARTILHADA

Art. 3º - Para a implementação da Responsabilidade Social na gestão pública do Município de São Sepé, deverá a Administração Municipal proceder a organização da comunidade, visando dar à mesma condições de construir, participar ativamente, analisar, executar e fiscalizar uma proposta de desenvolvimento sustentável para o Município.

Parágrafo Único – Será constituído um Fórum responsável pela elaboração do Diagnóstico Participativo, composto pela sociedade civil organizada, Conselhos, ONGs, OSCIPs, Iniciativa Privada e afins, onde serão destacadas as demandas sociais, as vocações e potencialidades do Município, seguidas da priorização com base em critérios sociais e econômicos. 

Capítulo III – DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DA GESTÃO  

PÚBLICA SOCIALMENTE RESPONSÁVEL

Art. 4º - Deverá a Administração Municipal implementar o Programa de Responsabilidade Social em todos os níveis de atuação do Governo, através do PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, estruturados na forma de Orçamento Programa.

Art. 5º - A gestão pública socialmente responsável utilizará, adicionalmente, os seguintes instrumentos de planejamento social :

I – Mapa Social : diagnóstico anual da realidade social do Município, por Distritos do interior e Bairros da zona urbana, conforme Lei Municipal ( fixação de limites de distritos/bairros ), com base em indicadores sociais relativos ao ano referência da prestação de contas governamental e ao ano imediatamente anterior para fins de comparação, acompanhado das demandas sociais indicadas no Diagnóstico Participativo elaborado pelo Fórum constituído.

II – Cadastro Social : registro individualizado e atualizado do público-alvo dos programas, projetos e ações sociais, resultantes da aplicação desta Lei.

III – Mapa da Cidadania : cadastro atualizado, especificado por área, de todas as organizações do Terceiro Setor, da Iniciativa Privada e dos Órgãos Públicos, envolvidos em ações sociais, cuja função será  servir de instrumento para a organização e racionalização dos investimentos sociais, evitando-se a justaposição e maximizando o uso dos recursos disponíveis e dos esforços empreendidos.

Parágrafo 1º - Para efeito de elaboração do primeiro Mapa Social, considerar-se-á como referência o ano de 2004, tendo como base de comparação o ano de 2003.

Parágrafo 2º - Os responsáveis pela execução dos programas, no âmbito do Poder Executivo, deverão :

I – REGISTRAR, em forma padrão a ser determinada, as informações referentes à execução física de suas ações;

II – ELABORAR plano gerencial e plano de avaliação dos respectivos programas, para o período de abrangência de cada um;

III – ADOTAR MECANISMOS de participação da sociedade na avaliação dos programas, contemplando a organização social legitimada no Fórum constituído.

Art. 6º - Integrará o projeto de lei do PPA previsto no inciso I do artigo 149 da Constituição Estadual, em atendimento ao artigo 165, parágrafo 7º, da Constituição Federal, o Anexo Social Plurianual, no qual serão estabelecidas as metas plurianuais de melhora dos indicadores sociais contidos no Mapa Social e Diagnóstico Participativo.

Parágrafo Único – O Anexo Social Plurianual conterá :

I – demonstrativo das metas plurianuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifique os resultados pretendidos e evidencie a sua consistência com as premissas e os objetivos sociais a serem alcançados;

II – avaliação do cumprimento das metas relativas ao período anterior, bem como o resultado obtido;

III – ata de reunião do Fórum constituído, aprovando Diagnóstico Participativo Local, acompanhado de seu anexo.

Art. 7º - Integrará o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Anexo Social Anual, em que serão estabelecidas as metas anuais de melhoria dos indicadores sociais contido no Mapa Social e Diagnóstico Participativo.

Parágrafo Único – O Anexo Social Anual conterá :

I – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifique os resultados pretendidos e evidencie a sua consistência com as premissas e os objetivos sociais a serem alcançados;

II – avaliação do cumprimento das metas relativas ao período anterior, bem como o resultado obtido;

III – Ata.

Art. 8º - Integrará o projeto de Lei Orçamentária Anual, o Anexo Social, referido nos Arts. 6º e 7º desta Lei, bem como a discriminação dos programas, projetos e ações a serem desenvolvidos para alcançar as metas estabelecidas, quantificadas financeira e fisicamente, sempre que possível.

Art. 9º - O estabelecimento das metas dos Anexos Sociais será resultado do processo de participação da sociedade organizada, legitimada por seu Fórum constituído, por meio de instrumentos a serem definidos pelo Poder Público Municipal.

Art. 10º - Até trinta dias após a publicação do Orçamento, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução e de desembolso dos recursos públicos orçados para a consecução das metas, aprovada pelo Fórum constituído.

Capítulo IV – DAS PARCERIAS

Art. 11º - O Poder Público poderá estabelecer parcerias sociais com organizações do Terceiro Setor e da Iniciativa Privada para a formulação, execução e fiscalização dos programas, projetos e ações voltados para a consecução das metas dos Anexos Sociais.

Art. 12º - Consideram-se parcerias sociais as formas de cooperação entre o Poder Público, o Terceiro Setor e a Iniciativa Privada, que tenham por objetivo mobilizar e potencializar os recursos humanos, financeiros e de conhecimento de que dispõem e executar de forma articulada e complementar, programas, projetos e ações compartilhadas e descentralizadas.

Art. 13º - Para a consecução das parcerias sociais de que dispõem os Arts. 11º e 12º desta Lei, o Poder Público assegurará a participação dos Conselhos de Políticas Públicas na avaliação dos resultados, o acesso a qualquer cidadão ao relatório de atividades e às sanções previstas na legislação no caso de mau uso dos recursos públicos.

Art. 14º - O Poder Público estabelecerá mecanismos de integração das esferas municipal, estadual e federal, visando eliminar as sobreposições e otimizar a aplicação dos recursos públicos disponíveis.

Parágrafo Único – SOBRE O PODER JUDICIÁRIO

Art. 15º - O Poder Público estimulará o desenvolvimento do empreendedorismo social, mediante parcerias com organizações do Terceiro Setor e da Iniciativa Privada.

Art. 16º - O Poder Público lançará edital, quando necessário, para a seleção de organizações do Terceiro Setor e da Iniciativa Privada, com o objetivo de promover as parcerias sociais previstas nesta Lei.

Capítulo V – DA TRANSPARÊNCIA SOCIAL

Art. 17º - O Chefe do Poder Executivo encaminhará anualmente ao Poder Legislativo, como parte da integrante da Prestação de Contas, o Balanço Social referente ao exercício, contendo :

I – DEMONSTRATIVO por programa, projeto e ação, da execução física e financeira do exercício anterior e acumulada;

II – DEMONSTRATIVO, por programa e para cada indicador, da meta alcançada ao término do exercício anterior, comparado com a meta prevista para o ano e para o quadriênio;

III – AVALIAÇÃO, por programa, da possibilidade de alcance da meta prevista para cada indicador, relacionando, se for o caso, as medidas corretivas necessárias.

Art. 18º - O Balanço Social ficará disponível, durante todo o exercício, na Câmara Municipal de Vereadores e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, bem como em meio digital, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Capítulo VI – DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 19º - Fica instituído o Programa de Responsabilidade Social do Servidor Público Municipal, visando sua sensibilização, qualificação, capacitação e preparação para atuar no âmbito da Responsabilidade Social Pública, resguardado por políticas públicas específicas.

Art. 20º - Fica criada a Escola de Gestão Pública Municipal, voltada para a capacitação de Servidores Públicos, mediante cursos de aperfeiçoamento e atualização profissional, como parte do Programa de Responsabilidade Social do Servidor Público Municipal.

Parágrafo Único – Para efeito de operacionalização da Escola de Gestão Pública Municipal, o Poder Público poderá firmar convênios e parcerias com instituições de ensino, empresas, ONGs, OSCIPs ou organizações similares que atuem na área de educação e capacitação de recursos humanos.

Art. 21º - Fica instituído o Programa de Voluntariado Social do Servidor Público Municipal, ativo e inativo, para cooperação na realização de planos, programas, projetos e ações, necessários à implementação desta Lei, como parte do Programa de Responsabilidade Social do Servidor Público Municipal.

Art. 22º - Fica instituído o ensino da Responsabilidade Social como tema transversal nas Escolas da Rede Municipal de Ensino Fundamental.

Parágrafo 1º - Para efeito de cumprimento deste artigo, será considerado como ano-base de implantação, o exercício de 2004.

Parágrafo 2º - A Secretaria Municipal de Educação, deverá apresentar, até 30

(trinta) dias antes do início do ano letivo de 2004, Projeto Pedagógico contemplando o previsto neste artigo.

Art. 23º - Não poderão ser aprovados pelo Poder Legislativo Municipal, sob qualquer alegação, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, que não estejam acompanhados pelos instrumentos dispostos nos Arts. 5º a 8º, 17º e 18º desta Lei.

Art. 24º - Será de responsabilidade do Fórum constituído o acompanhamento e fiscalização do cumprimento da presente Lei, sem prejuízo dos controles interno e externo legalmente definidos, assim como a elaboração, manutenção e atualização do Cadastro Social e do Mapa da Cidadania, referidos no Art. 5º desta Lei.

Art. 25º - As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações próprias consignadas no Orçamento do Município de São Sepé.

Art. 26º - Esta lei será regulamentada, no que couber, no prazo de noventa (90) dias.

Art. 27º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, passando a gerar seus efeitos a partir do exercício de 2004.

 

Gabinete da Prefeita Municipal em 12 de Dezembro de 2003

 

Júlia Maria Wegner Vargas

Prefeita Municipal

Registre-se e Publique-se.

Paulo Joel Leão

Secretário da Administração

Palácio Chiquiti nº 900 – CX. Postal 158

São Sepé – RS – CEP 97.340-000

Fones: 55 233.1088 / 233.1535 / 233.1600

Telefax: 22 233.1919

e-mail: pmssepe@plugnet.psi.br

Site: www.saosepe.famurs.com.br

 

 

* Texto elaborado a partir da exposição que realizei sobre este tema no Fórum Social Brasileiro, em 09 de novembro de 2003, em Belo Horizonte.

[1] Esta lei sugere uma série de iniciativas e etapas para sua implementação: a) elaboração do mapa social da cidade (diagnóstico anual da realidade social local); b) montagem do Cadastro Social, registro individualizado do público-alvo dos programas e projetos da área social; c) montagem do Mapa da Cidadania, um inventário de todas organizações do Terceiro Setor, da iniciativa privada e órgãos públicos envolvidos com ações sociais; d) definição de indicadores de pobreza do município para definição de metas anuais e plurianuais. Ver anexo ao final deste texto.

[1] Esta lei sugere uma série de iniciativas e etapas para sua implementação: a) elaboração do mapa social da cidade (diagnóstico anual da realidade social local); b) montagem do Cadastro Social, registro individualizado do público-alvo dos programas e projetos da área social; c) montagem do Mapa da Cidadania, um inventário de todas organizações do Terceiro Setor, da iniciativa privada e órgãos públicos envolvidos com ações sociais; d) definição de indicadores de pobreza do município para definição de metas anuais e plurianuais. Ver anexo ao final deste texto.

[2] CASTELLS, Manuel. “Para o Estado-Rede: globalização econômica e instituições políticas na Era da Informação”, In PEREIRA, L.C. Bresser, WILHEIM, Jorge & SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em Transformação. São Paulo/Brasília: Editora UNESP / ENAP, 1999.

[3] Idem, ibidem, páginas 153, 156 e 164.

[4] SANTOS Júnior, Orlando Alves. Democracia e Governo Local: dilemas da reforma municipal no Brasil. Rio de Janeiro / Revan-FASE, 2001.

[5] Idem, ibidem, páginas 34 e 35.

[6] Boaventura Santos, em textos recentes, sugere a disseminação de uma cultura política ultraconservadora que daria fôlego ao movimento de privatização dos espaços estatais, denominando-a de “fascismo societal”. Ver SANTOS, Boaventura de Sousa. La Caída del Angelus Novos. Bogotá: Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos / Universidad Nacional de Colômbia, 2003.

[7] Há inúmeros ensaios recentes que sugerem tais articulações, entre segmentos do mercado e agências estatais, algumas delas (por suas múltiplas interseções, são denominadas neste texto de anéis de alianças) avançando sobre estruturas partidárias e sindicais, a partir de fundos de pensão, agências reguladoras e câmaras de negociação setorial. Francisco de Oliveira sugere a emergência de uma classe social, fonte da energia política destas articulações. Ver OLIVEIRA, Francisco de. Crítica à Razão Dualista e O rnitorrinco. São Paulo: Boitempo, 2003. Anthony Giddens alude à necessidade de superação do conceito recente de “Estado Assegurador” da Terceira Via, que não passaria de uma agência facilitadora. Ver sua entrevista “Conversão à Esquerda”, revista Primeira Leitura, n. 23, janeiro de 2004. Boaventura Santos, citando Peter Evans, aponta uma “tríplice aliança”, envolvendo um frágil equilíbrio (que impediria avanços no tratamento de políticas redistributivas) entre burguesia estatal, multinacionais e capital local. Ver SANTOS, Boaventura. La Caída del Angelus Novos. Bogotá: ILSA/Universidad Nacional de Colômbia, 2003.

[8] ARRETCHE, Marta. Estado Federativo e Políticas Sociais: Determinantes da Descentralização, São Paulo/Rio de Janeiro: FAPESP/Revan, 2000.

[9] SANTOS, Boaventura. La Caída del Angelus Novos, op. Cit., p. 97 e seguintes.

[10] O sociólogo Francisco de Oliveira vem sugerindo a emergência de uma “nova classe social”, vinculada ao setor especulativo e com fortes laços com as agências estatais que impulsionaria um ideário empresarial, conformando o que aqui é denominado de Estado-Facilitador. Tratam-se dos segmentos sociais compostos por intelectuais universitários que são alçados aos órgãos de controle monetário e política macroeconômica do país e, mais adiante, assumem postos de direção em instituições do sistema financeiro; são também sindicalistas que passam a gerir fundos de pensão. Em suas palavras a estrutura de classes também foi truncada ou modificada: as capas mais altas do antigo proletariado converteram-se, em parte, no que Robert Reich chamou de “analistas simbólicos”: são administradores de fundos de previdência complementar, oriundos das antigas empresas estatais, dos quais o mais poderoso é o Previ, dos funcionários do Banco do Brasil, ainda estatal; fazem parte de conselhos de administração, como o do BNDES, a título de representantes dos trabalhadores. (...) É isso que explica recentes convergências pragmáticas entre o PT e o PSDB, o aparente paradoxo de que o governo Lula realiza o programa de FHC, radicalizando-o: não se trata de equívoco, nem de tomada de empréstimo de programa, mas de uma verdadeira nova classe social, que se estrutra sobre, de um lado, técnicos e economistas doublés de banqueiros, núcleo duro do PSDB, e trabalhadores transformados em operadores de fundos de previdência, núcleo duro do PT. Ver OLIVEIRA, Francisco de. Crítica à Razão Dualista e O rnitorrinco. Op. Cit. , páginas 146 e 147.

[11] Este documento é datado de novembro de 2003, divulgado pelo Ministério da Fazenda e disponível no site www.fazenda.gov.br

[12] Declaração à revista Carta Capital n. 267, Ano X, de 19 de novembro de 2003, p. 47.

[13] BARROS, Ricardo Paes & CARVALHO, Mirela. Desafios para a Política Social Brasileira. Texto para Discussão n. 985. Brasília: IPEA, outubro de 2003.

[14] Idem, ibidem, p. 7.

[15] Idem, ibidem, p. 10.

[16] Idem, ibidem, p. 12.

[17] Os autores, contudo, destacam a importância das estratégias de desenvolvimento local (DLIS) e o programa integrado de políticas sociais mexicanas (Estratégia Contigo). Os dois programas, contudo, mereceriam uma análise específica que supera o objeto deste texto. Vale destacar, contudo, que algumas formulações a respeito do DLIS sugerem que a nova geração de políticas sociais – como seria o caso do DLIS – conformaria uma nova estrutura gerencial do Estado, a privatização e publicização de funções consideradas não exclusivas do Estado, a satisfação do beneficiário como cliente do serviço público, a avaliação de resultados e controle social de programas e ações governamentais. Esta formulação aproxima-se, em muito, da concepção de Estado Gerencial, ou Nova Política Pública, elaborada no Reino Unido e transposta ao Brasil pelo ex-ministro Bresser Pereira. Esta proposição se distancia do conceito de governança social porque prioriza os objetivos da reforma de Estado na eficácia e eficiência das políticas públicas e não no aumento de poder social. Ver FRANCO, Augusto. Três Gerações de Políticas Sociais. Brasília: AED, 2003.

[18] Esta passagem do documento do Ministério da Fazenda gerou forte reação, tanto do Partido dos Trabalhadores, quanto da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais (ANDIFES). Dados da instituição contrariam os dados do Ministério: enquanto 34% dos estudantes de universidades públicas fazem parte dos 10% mais ricos da população, nas universidades particulares este índice saltaria para 50%. Na universidade pública, segundo o ENEM, a cada 12% dos alunos possuem renda mensal inferior a R$ 482; este índice cai para 5% no caso das universidade particulares.

[19] Os países pesquisados foram: Chile (61,7 pontos), México (50,4), Brasil (50,3), Costa Rica (48,8), Nicarágua (46,3), Peru (44,5), Colômbia (44,2), Argentina (44,0), El Salvador (40,3) e Equador (30,5).

[20] SANTOS, Boaventura de Sousa. “Para uma reinvenção solidária e participativa do Estado”, In PEREIRA, L.C. Bresser, WILHEIM, Jorge & SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em Transformação, op. Cit.., páginas 243 a 271. O autor sustenta que o terceiro setor, por si só, pode sucumbir ao autoritarismo de Estado ou de mercado, não se constituindo necessariamente num agente de reforma democrática do Estado.

[21] Idem, ibidem, p. 269.

[22] OAKLEY, Peter & CLAYTON, Andrew. Monitoramento e Avaliação do Empoderamento. São Paulo: Pólis, 2003.

[23] Todas as tabelas de monitoramento e avaliação do OP-SP aqui apresentadas foram produzidas pela equipe técnica do Instituto Cultiva para a Coordenadoria do Orçamento Participativo de São Paulo (COP). Estas proposições estão sendo objeto de discussão interna do COP, prevendo-se sua implementação ao longo do primeiro semestre de 2004.

clique e acesse todos os artigos publicados...

http://www.espacoacademico.com.br - Copyright © 2001-2004 - Todos os direitos reservados