Brasil e os processos de integração regional: Mercosul/ALCA[1]

Luiz Alberto Moniz Bandeira

[Tradução: Odair Luiz da Silva]

A “tradicional amizade” do Brasil com os Estados Unidos, da mesma forma que a  antiga rivalidade com a Argentina, constitui, em grande parte, um estereótipo ideológico, manipulado, muitas vezes, com o objetivo de influenciar sua política exterior e conduzir, conforme determinados interesses, o funcionamento das relações internacionais, dentro do Continente Americano. Na verdade, as relações entre o Brasil e os Estados Unidos não foram sempre tão amigáveis, nem as relações com a Argentina, tão ásperas, como se supõe. No século  XIX, o governo brasileiro suspendeu por três vezes (1827, 1847 e 1869) as relações diplomáticas com os Estados Unidos. No entanto, desde 1848, já se destinava ao mercado norte-americano a maior parte de suas exportações, em especial, as exportações de café. As relações entre os dois países somente melhoraram a partir de 1870 e o vínculo com os Estados Unidos, durante a primeira metade do século XX, refletiu uma situação de complementação econômica, em que o Brasil dependia em cerca de 60 a 70% das exportações de café e estas, na mesma proporção, do mercado americano.

Entretanto, assim como reagiu, no século XIX, ao predomínio da Grã-bretanha, com a qual entrou em conflito desde 1844, ao recusar às pressões para reiniciar o Tratado de Comércio de 1827, o Brasil não aceitou passivamente a hegemonia dos Estados Unidos, sobretudo a partir de 1951, quando Getúlio Vargas, de volta ao governo, tratou de continuar seu projeto de governo, consolidando e impulsionando o processo de industrialização, promovido desde 1930 como um projeto de Estado. O jornalista argentino Mariano Grondona, no artigo publicado no jornal “La Nación”[2], observou acertadamente que não se pode falar de uma política exterior do presidente Fernando Henrique Cardoso ou do presidente Luís Inácio Lula da Silva, visto que a política exterior do Brasil, qualquer que seja seu governo, é uma política de Estado. De fato, ela mantém uma linha  de continuidade, mesmo dentro das transformações que eventualmente podem acontecer. O Brasil passou a dar ênfase ao conceito de América do Sul, mas não por dar como “perdido” seu projeto hegemônico na América Latina do Norte, isto é, México, América Central e o Caribe, com exceção de Cuba, “nas mãos” dos Estados Unidos, como escreveu o jornalista Mario Grondona, acrescentando  que, com a exceção de Colômbia, “a América do Sul é a área onde o Brasil pode aspirar a um papel hegemônico, dividindo-se, desse modo, o Continente Americano em duas partes: o Norte, “norteamericano”, e o Sul “brasileiro”.

Na verdade, o Brasil não dá por “perdido” seu projeto hegemônico na América Latina do Norte, porque, desde o tempo da monarquia, no século XIX, nunca aspirou a ter qualquer interferência  nos países daquela região, que sempre considerou dentro da área de influência dos Estados Unidos. O conceito de América do Sul sempre foi latente na política exterior, e não o de América Latina, muito genérico, e sem consistência com seus reais interesses econômicos, políticos, que sempre se restringiram, particularmente, à região do Prata, ou seja, Argentina, Uruguai e Paraguai. E, conforme ressaltou João Augusto de Araújo Castro, embaixador do Brasil em Washington (1971-1975), o Brasil jamais considerou suas relações com os Estados Unidos como um capítulo das relações entre os Estados Unidos e a América Latina[3]. “O Brasil deseja cooperar com todos os países do continente, mas não quer ser confundido com qualquer um deles, nem se quer admitiria ser confundido com sua “totalidade””,   afirmou[4]. Isso significava que o Brasil não somente não queria ser confundido com a  América Latina, em geral, como não aceitava tal conceito, difundido durante a ocupação do México (1862-1867) pelas tropas de Napoleão III, quando se instalarão naquele país e sustentaram o governo de Archiduque Maximilian Von Hapsburg, da Áustria.

A percepção de que existem duas Américas, distintas não por suas origens étnicas ou diferenças de idiomas, mas pela geografia, foi o que sempre moldou as políticas exteriores do Brasil, que desde o século XIX se abstinha de qualquer envolvimento na América do Norte, Central e Caribe, enquanto resguardava a América do Sul como sua esfera de influência. Em 1849, quando a Inglaterra incorporou a Costa de Mosquitos, na Nicarágua, o Brasil apoiou o protesto dos Estados Unidos, mas deixou claro que não se  envolveria em uma guerra, reservando-se o “direito de manifestar-se conforme seus interesses e a dignidade da Coroa Imperial”[5]. Também, em 1861, não aceitou o convite do Secretário de Estado norte-americano, William H. Seward, para intervir, juntamente com os Estados Unidos, na ocupação do México pelas forças do Imperador Napoleão III, ainda que o imperador D. Pedro II, pessoalmente, não aprovasse a instalação do regime monárquico naquele país sob o domínio da França[6]. Alegou que não tinha maior interesse na questão. Os interesses do Brasil se restringiam, primordialmente, à “região do Rio da Prata” e, de certo modo, aos demais países da América do Sul.

A política exterior do Barão do Rio Branco (1903-1912), desenvolvendo a tendência latente na diplomacia do Império (1822-1889), seguiu diretivas similares, considerando as Américas uma espécie de condomínio, em que o Brasil exerceria livremente sua influência sobre o Sul, enquanto os Estados Unidos manteriam o Norte, o Centro e o Caribe sob seu “controle”. Quando, em 1903, Panamá se separou da Colômbia, com o apoio dos Estados Unidos, Rio Branco, não obstante lamentar o acontecimento, não protestou, somente reconheceu a nova república de acordo com a Argentina e o Chile para manter a unidade dos três países, com os quais pretendia estabelecer um acordo diplomático, conhecido como ABC (Argentina, Brasil e Chile). Em 1910, não atendeu a um apelo da Nicarágua para que a ajudasse a impedir que um barco de guerra Norte-americano continuasse a apoiar uma revolução que surgia naquele país[7]. Mas, em 1908, reagira energeticamente contra a atitude dos Estados Unidos, que estava favorecendo o Peru no litígio sobre os territórios de Purus e Juruá, afirmando o “direito nosso (brasileiro) de atuar politicamente nesta parte sem ter que pedir licença ou dar explicações” ao governo norte-americano, que, segundo suas palavras, não devia se envolver “para ajudar nossos desafetos, nas questões em que estamos empenhados”[8]. E, em 1909, ameaçou romper as relações com os Estados Unidos, se o presidente William Howard Taft executasse o intimatum dado ao Chile para pagar dentro de dez dias o montante de u$s 1 milhão, reclamado pela empresa norte-americana Alsop & Co.[9]

Em 1935, ao constatar que o Brasil havia sido excluído da Conferência Econômica sobre a questão do Chaco, Oswaldo Aranha, então Embaixador em Washington, advertiu ao Secretário de Estado, Summer Welles, que “nada explicava o nosso (brasileiro) apoio aos Estados Unidos em suas questões na América Central, sem atitude recíproca de apoio ao Brasil na América do Sul”[10]. Posteriormente, ocupando o cargo de Ministro das Relações do presidente Getúlio Vargas (1930-1945), ele assinou, com Enrique Ruiz-Guiñazú, chanceler da Argentina, o Tratado de 21 de novembro de 1941, cujo objetivo era “estabelecer, de forma progressiva, um regime de intercambio livre, que permitisse chegar a uma união aduaneira /.../, aberta à adesão dos países limítrofes”, ou seja, aberta a adesão dos países da América do Sul. Esse Tratado não se concretizou porque poucas semanas depois, em 7 de dezembro de 1941, o Japão atacou a base americana de Pearl Harbor, dando ao presidente Franklin D. Roosevelt o pretexto que ele necessitava para vencer as tendências de isolamento das regiões e envolver os Estados Unidos, diretamente, na guerra contra o eixo, “como uma cruzada, cujo lema era que   a América libertaria a Europa do julgamento Alemão”[11].  Entretanto, apesar das diferenças ou atritos, a idéia de integração econômica entre  Brasil e Argentina sempre se  reiniciava. Na primeira metade dos anos 50, o presidente Juan D. Perón tentou negociar com o presidente Getúlio Vargas o acordo ABC, para a formação de uma união aduaneira entre Argentina, Brasil e Chile, o que não ocorreu devido a fatores políticos. E em 1967, encarregado pelo presidente Humberto Castelo Branco, seu Ministro do Planejamento, Roberto Campos, propôs a Adalbert Krieger Vasena, Ministro da Economia no governo do general Juan Carlos Onganía, que  o Brasil e a Argentina formassem uma união comercial[12], que envolvesse, separadamente, os setores siderúrgico, petroquímico e agrícola, e que  se realizasse no prazo de cinco anos (com uma redução anual de 20% nas tarifas até chegar a zero) e aberta à adesão de outros países, com diferentes calendários de integração[13]. 

Os fatores políticos e também econômicos outra vez impediram que as negociações avançassem, mas em 1986,  os presidentes Raúl Alfonsín (1983-1989), da Argentina, e José Sarney (1985-1990), do Brasil, decidiram unificar os dois países em um mercado  comum, aberto a outras nações da região[14], renovando, sem que o conhecessem, o Tratado de 21 de novembro de 1941. Esse objetivo foi firmado, em 29 de novembro de 1988, pelo Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento,  por meio do qual os dois países se comprometeram a formar um espaço econômico comum, no prazo de dez anos, que os presidentes Carlos Menen (1989-1995 e 1995-1990) e Fernando Collor de Melo (1990-1992) decidiram reduzir para cinco anos, ou seja, para 31 de dezembro de 1994, adaptando os objetivos do Tratado de 1988 às políticas de abertura econômica e reforma alfandegária, de modo a acelerar o ritmo da liberação comercial nos dois países. E o processo de integração, até então mais ou menos dirigido por meio de protocolos setoriais, assumiu o caráter de cambio livre, de abertura geral, sem proteção setorial e sem comércio administrativo (salvo o automotivo), ainda que com exceções. Uruguai e Paraguai se uniram então à Argentina e Brasil na realização do Tratado de Assunção,  de 26 de março de 1991, que determinou a constituição do  Mercado Comum do Sul (Mercosul), mediante a automática eliminação dos gravames e demais restrições ao comércio e o estabelecimento de uma tarifa comum, tendo como prazo máximo 31 de dezembro de 1994. O projeto do Mercosul não era formar uma simples área de livre comércio, mas constituir o núcleo de um futuro mercado comum, base de um estado supranacional, como a União Européia. Por isso, o Brasil, sob a coordenação do chanceler Celso Amorim, começou, em  1993, as negociações para organizar uma série de acordos de livre comércio com os estados da Comunidade Andina de Nações (CAN)  e criar em dez anos a Área da América do Sul (ALCSA). Este projeto desenvolveu e ampliou a Iniciativa Amazônica, que o Brasil lançou em 1992, depois da realização do North Americam Free Trade Agreement (NAFTA), pelos Estados Unidos, Canadá e México. E provavelmente seu anúncio pelo presidente Itamar Franco (1992-1995), em outubro de 1993, convergiu, entre outros fatores, para que o presidente William Clinton (1993-1996 e 1997-2001) procurasse revitalizar The Enterprise for the Americas Initiative, lançada pelo presidente George Bush (1989-1994), em 1990, e que até então não havia tido um  desenvolvimento mais amplo, e propusesse aos chefes de governo das repúblicas americana, no final de 1994, a formação da área de livre comércio das Américas (ALCA), de fato, uma ampliação da NAFTA, que abrangeria todo o Continente Americano até o ano de 2005.

A questão ALCA/Mercosul se tornou assim o principal ponto de discussão entre o Brasil e os Estados Unidos, por envolver profundas contradições, nas quais interesses econômicos, políticos e estratégicos se entrelaçam. O estabelecimento da área de livre comércio na América do Sul, tendo como núcleo o Mercosul, não convinha aos Estados Unidos, pois, além de representar um grande obstáculo à integração hemisférica, subordinada a esse país, ainda daria mais bargain power ao Brasil e aos Estados da região, em quaisquer negociações que viessem a ter com a NAFTA[15]. Por outro lado, no entanto, a ALCA interessava ao Brasil, que não podia permitir, como o fez a Argentina, que seu parque industrial se desmantelasse e se tornasse sucata,  sob nova e devastadora redução de tarifas, suportar crescentes saldos negativos na balança comercial. O Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, um dos encarregados das negociações dos acordos de integração Brasil-Argentina, em 1986/1987, quando ainda era  o conselheiro  chefe da Divisão Econômica do Itamarati, denunciou a ALCA como parte da estratégia de manutenção da hegemonia política e econômica dos Estados Unidos, “que realizariam seu desígnio histórico de incorporação subordinada da América Latina a seu território econômico e a sua área de influência político-militar”[16], e  insistiu que o governo brasileiro deveria abandonar os acordos para sua implementação. “A ALCA levará ao desaparecimento do Mercosul” – advertiu[17].

Em virtude da preocupação da grande parte do empresariado brasileiro com os riscos que a proposta americana apresentava e as crescentes dificuldades dentro do Mercosul, deflagradas pela desvalorização do real, a moeda brasileira, em 1999, o presidente Fernando Henrique Cardoso tratou então de destacar o conceito de América do Sul, embutida no projeto da ALCSA, e promoveu em Brasília uma reunião dos chefes de Estados da região, realizada em 1° e 2 de setembro de 2000. Antes dessa, a reunião da cúpula, definiu o acontecimento como de “reafirmação da identidade própria da América do Sul como região”, onde a democracia e a paz abriam a perspectiva da integração cada vez mais intensa entre países que mantinham uma relação de vizinhança.”[18]. E ressaltou: “A vocação da América do Sul é a de ser um espaço econômico integrado, um mercado ampliado pela redução ou eliminação das dificuldades e obstáculos ao comércio, e pelo aperfeiçoamento das conexões físicas em transportes e comunicações”[19].

O alicerce para essa integração do espaço econômico da América do Sul seria o  Mercosul e, dentro do Mercosul, o Brasil, que o  impulsionava, não somente por motivos econômicos e comerciais, mas também por razões políticas e geopolíticas.  “Mercosul é mais  que um mercado, o Mercosul é, para o Brasil, um destino” – disse o presidente Fernando Henrique Cardoso, em 2001[20].  E esta sua frase, exprimindo a continuidade essencial da política exterior do Brasil, repercutiu nos Estados Unidos [21], o que levou Henry Kissinger a constatar  que o Mercosul tendia a apresentar  as mesmas tendências manifestadas na União Européia, que buscava definir uma identidade política européia não apenas distinta dos Estados Unidos, mas em manifesta oposição aos Estados Unidos[22].  “Especialmente no Brasil, há lideres atraídos  pela perspectiva de uma América Latina  politicamente unificada confrontando os Estados Unidos e a NAFTA” - Kissinger ressaltou[23]. Segundo observou, enquanto a  ALCA era concebida como simples área de livre comércio, o Mercosul era uma união além fronteiras, que teria, por sua natureza, tarifas mais elevadas para o mundo (tarifa externa comum) que entre os estados associados, pretendia evoluir para um mercado comum, e isto não convinha, porque, provavelmente, afirmaria a identidade latino-americana como separada e, si necessário, oposta aos Estados Unidos e à NAFTA.  “(...) Tudo isso tem criado um potencial  debate entre Brasil e os Estados Unidos sobre o futuro do Cone Sul” – Kissinger reconheceu[24].

O Brasil construiu um dos dez maiores parques industriais do mundo, relativamente eficiente e diversificado em suas exportações, compostas em mais de 50% por manufaturas e produtos de tecnologia avançada que superarão ao açúcar, café, cacau e outros commodities. E seu esforço de integração com Argentina, tendo como cerne o Mercosul, visa à ampliação de seus espaços econômicos, favorecidos pela proximidade geográfica, ao longo da plataforma ocidental, cujo eixo Rio-São Paulo-Córdoba-Rosário-Buenos Aires constituiu a região de maior desenvolvimento do sul do continente. Sua perspectiva é de que a união das fronteiras, estabelecida com o Mercosul, evolua para um mercado comum, unificando as políticas macroeconômicas e constituindo a base de um estado supranacional, como a União Européia, o que permitiria ao Brasil  consolidar seu destino de potencia mundial, não isoladamente, mas integrado aos demais Estados da América do Sul. Esse projeto é diferente da ALCA, dentro da qual circularão somente mercadorias e capitais, não a força de trabalho, e se contrapõe, por conseguinte, aos propósitos tanto econômicos quanto políticos dos Estados Unidos.

A crise, que acometeu o Brasil, Argentina e todos os outros países da região, no fim dos anos 90, afetou a consolidação do Mercosul. Essa crise, certamente, não começou com a execução do programa neoliberal do Conselho de Washington, mas que pré-existia. Porém as condições econômicas, sociais e políticas, que nos anos 60 e 70 haviam gerado os movimentos de protestos, se agravaram ao final de uma década de políticas neoliberais, executadas por governos eleitos. A dívida externa continuou sendo um problema para toda América Latina. Ao término do ano 2001, segundo o informe “América Latina y el Caribe: Cómo Cierra la Economía en 2001”, elaborado pela Secretaria permanente do Sistema Econômico Latino-americano (SELA), a dívida alcançou a “alarmante” cifra de u$s 784 bilhões, ou seja, cerca de u$s 30 bilhões a mais que em 2000, e sua tendência era crescente, aproximando-se dos u$s 800 bilhões, dependendo do crescimento que alcançasse a dívida da Argentina[25]. Entretanto, ao longo dos anos 90, quase  todos os países da América do Sul (a Argentina desde 1992, e o Brasil a partir de 1994) passaram a ter déficit em sua balança comercial como conseqüência, principalmente, da desestabilização da economia e a abertura unilateral dos mercados, intensificada mediante os acordos da Ronda Uruguai do GATT, sem que as barreiras tarifárias (cotas, técnicas, sanitárias, etc.) fossem instituídas, dificultando as importações, como faziam os Estados Unidos e outros integrantes da Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Sem contar Venezuela e Equador[26], que foram os únicos que obtiveram superávit devido às exportações do petróleo para os Estados Unidos, o saldo negativo acumulado de todos os demais países da América do Sul, entre 1995 e 2002 (quatro meses em 2002[27]), alcançou o total de u$s 68,10 bilhões. Somente o déficit acumulado dos quatro sócios do Mercosul, em seu comércio com os países da NAFTA, foi de u$s 44,54 bilhões, no mesmo período. Por outro lado, as remessas de interesses, royalties e transferências clandestinas aumentaram como conseqüência da desnacionalização das empresas, em especial as estatais, ao passar a serem controladas por capitais estrangeiros. Dado que passaram a ter somente déficit em sua balança comercial e os investimentos diretos praticamente cessaram, depois das privatizações, tornou-se cada vez mais difícil para os países do Cone Sul, em tais circunstancias, cumprir com o serviço da dívida externa até então alcançado, garantido, em parte, com o saldo positivo da balança comercial, com investimentos diretos e créditos externos.

Essa situação, se implantada a ALCA,  agravar-se-ia ainda mais, pois o principio subjacente da política comercial de Washington sempre foi “apoiar a prosperidade dos Estados Unidos, os postos de trabalho nos Estados Unidos e a riqueza das empresas americanas”, conforme as próprias palavras da Embaixatriz Chelene Barshefsky, antiga USTR no segundo governo do presidente Bill Clinton[28]. Na sua opinião, com o fim da Guerra Fria, as alianças comerciais, no século XXI, teriam um papel importante na definição das relações entre os estados, do mesmo modo que os acordos militares, no século XX, modelaram o sentido essencial das relações globais[29]. E ao pedir à Câmara dos Deputados, em 1997, rápida aprovação do fast track, disse que os governos dos países, com mercados em rápido crescimento na Ásia e na América Latina, se entediam e estabeleciam novas e exclusivas alianças comerciais em “detrimento potencial da prosperidade e da liderança dos Estados Unidos”[30].  A então Secretária de Estado de Bill Clinton, Madeleine K. Albright, deixou também claro que o objetivo expresso da ALCA, e da APEC (Ásia--Pacif Economic Cooperation), como a rede de mais de 200 acordos comerciais, entre os quais os da Rodada Uruguaia, foi moldar o sistema econômico global de forma que passasse a funcionar em beneficio da América, i. e., dos Estados Unidos[31]. Tais acordos permitiram um incremento de 34% nas exportações norte-americanas e a criação de 1,6 milhão de novos lugares de trabalho, desde 1993[32].  Segundo Madeleine  Albright reafirmou no Senado, a “primeira obrigação” (“primary obligation”) do governo norte-americano era para com seus próprios cidadãos[33]. Conclui-se, com base nesta afirmação, que o projeto da ALCA não visa beneficiar aos outros países do Continente, mas e sobretudo, aos Estados Unidos.

O Brasil sempre teve consciência das perdas que poderá sofrer com a implantação da ALCA, o que justifica sua resistência em  seguir com as negociações. O Mercosul detém 10% do comércio da região e, dentro do Mercosul, o Brasil responde por cerca de 2/3[34]. Apesar da grande assimetria, o Brasil, no Sul do Continente Americano, é o único em condições de “discutir” com os Estados Unidos, devido à extensão de seu território, sua massa demográfica, ao parque industrial diversificado que possui, o maior do chamado Terceiro Mundo, ao volume do PIB e à sua posição estratégica na região sul, por ter fronteiras com todos os países, exceto o Chile e Equador, e por estar em posição estratégica em relação à costa ocidental da África[35]. O Brasil é, também, o país cuja estrutura econômica menos se complementa com a dos Estados Unidos, Canadá e México. Os manufaturados constituem cerca de 80% do que exporta para os demais países na América do Sul[36]. Por outro lado, com exceção da Argentina, de onde importa 50% de produtos industrializados[37], tais como autopeças e material de transporte, o Brasil compra, principalmente, grãos, carne e outras  comodities do Uruguai e do Paraguai, minerais do Chile, Peru, Bolívia e Colômbia, petróleo da Venezuela e Equador, ao mesmo tempo em que exporta para estes países equipamentos de transporte, maquinaria e variados tipos de manufaturas[38].  Esse fato torna a composição de seu comércio dentro da região sul, similar ao do intercambio entre as potencias industriais e os países em via de desenvolvimento, cujas economias se assentam predominantemente na produção agro-pastoril e mineral.  Em tais circunstancias, os interesses do Brasil frente aos dos Estados Unidos, nas negociações da ALCA, se diferenciam dos interesses dos outros Estados sul-americanos, ainda que sejam também coincidentes, como na oposição aos subsídios agrícolas e dificuldades não aduaneiras.

Um estudo divulgado em 2 de maio de 2002 pela Secretaria da Receita  Federal, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, demonstrou que os Estados Unidos, México e Canadá seriam os países mais beneficiados com a formação da ALCA, cujo comércio estaria concentrado em empresas multinacionais, que estabelecem os preços, na maioria das vezes, para transferir lucros ou perdas de um país para outro. A Federação das Industrias do Estado de São Paulo (FIESP), por sua vez, demonstrou que o Brasil perderia u$s 1 bilhão por ano em seu comércio exterior, a partir de 1º de janeiro de 2006, data prevista para a implantação da ALCA[39],  posto que suas importações ultrapassariam u$s 2,254 bilhões, enquanto as exportações somente aumentariam aproximadamente u$s 1.252 bilhões, o que resultaria uma perda de u$s 1.001.595, agravando a vulnerabilidade, com um crescente déficit nas suas contas externas. Também a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) concluiu que a ALCA traz mais ameaças que oportunidades para o Brasil, fazendo-o perder  mercado,  para 176 produtos exportados por suas empresas, principalmente nos setores de manufaturados, ou seja, máquinas e equipamentos, autos, papel e celulosa e produtos químicos em virtude da concorrência dos Estados Unidos e do Canadá[40]. E um estudo realizado pelos pesquisadores da Universidade de Campinas, a pedido do Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior do Brasil, Embaixador Sergio Amaral, no governo de Fernando Henrique Cardoso, chegou à mesma conclusão de que a implantação da ALCA, de um lado, incrementará as importações do Brasil e por outro, inibirá suas exportações para os países da América Latina, além de afastar os investimentos estrangeiros, promover a “desindustrialização e desnacionalização” da economia, ocasionando o aumento do desemprego e da demanda por dólares, depois de analisar 18 redes produtivas – os setores que produzem 53,1% do faturamento industrial nacional, 57% das exportações e 68,4% das importações totais do país[41].

Os objetivos dos Estados Unidos com a proposta da ALCA não se restringem somente à remoção de tarifas alfandegárias e outros tipos de impedimentos ao comercio dentro das Américas, mas abrange os serviços, investimentos, compras pelos governos, propriedade intelectual, e suas propostas buscam defender os setores pouco competitivos da economia americana, razão pela qual não querem colocar na agenda seus instrumentos protecionistas, tais como lei anti-dumping e subsídios agrícolas. Isso se tornou evidente quando o Congresso aprovou, em agosto de 2002, a Trade Promotion Authority (TPA), concedendo ao presidente George W. Bush um mandato muito restrito para negociar os acordos comerciais, limitando as negociações sobre a ALCA, fundamentalmente aos temas de interesse dos Estados Unidos. O Congresso americano manteve os subsídios a agricultura e a legislação anti-dumping, que tanto afeta as vendas de produtos manufaturados, entre os quais os produtos siderúrgicos, exportados pelo Brasil e que foram prejudicados pelo aumento das tarifas alfandegárias aprovados pelo presidente George W. Bush. Não sem razão o presidente Fernando Henrique Cardoso declarou que, “se as condicionantes forem levadas ao pé da letra significa que não haverá ALCA”.

Na verdade, não interessa ao Brasil participar de áreas de livre comércio com potências muito desenvolvidas e poderosas, que apresentam vantagens estruturais, como os Estados Unidos,  cujas empresas multinacionais, mega-empresas, são as mais poderosas do mundo e a favor das quais funcionaria o processo de concentração da riqueza. A concorrência produziria efeitos destrutivos em sua industria, especialmente nos setores mais sofisticados, como bens de capital, componentes eletrônicos, química, eletrônica de consumo, software e computadores, o que desarticularia a economia brasileira e a reduziria à condição de economia agrícola ou agroindustrial, produtora de bens industriais leves ou tradicionais. O presidente  Fernando Henrique Cardoso declarou em discurso na III Reunião de Cúpula das Américas, em Quebec (22 de abril),  que a ALCA seria “bem vinda” se sua criação fosse um passo para dar acesso aos mercados mais dinâmicos; se efetivamente fosse o caminho para normas compartidas sobre anti-dumping; se reduzisse os obstáculos tarifários; se evitasse a distorção protecionista das boas normas sanitárias; se ao proteger as propriedade intelectual, promovesse, ao mesmo tempo, a capacidade tecnológica dos povos; e se fosse além da Rodada Uruguaia, corrigindo as assimetrias cristalizadas, em especial na área agrícola. “Não sendo assim, seria irrelevante ou, na pior das hipóteses, indesejável” - concluiu[42].  Alguns meses depois, durante um evento sobre Desafios, Oportunidades e Riscos da Globalização para o País, promovido no Rio de Janeiro pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), o presidente Fernando Henrique Cardoso reconheceu que era mais fácil, “ideológica e politicamente”, negociar acordos comerciais com a União Européia que com os Estados Unidos, pois o poder dos norte-americanos ofereceria risco maior à soberania dos outros paises[43]. Durante a campanha eleitoral para a sucessão de Fernando Henrique Cardoso, em 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), à Presidência do Brasil, não somente criticou a política externa dos Estados Unidos, dizendo que a cada dez palavras de George W. Bush, nove eram para falar de guerra, mas também disse que a proposta da ALCA, da forma como foi feita pelos Estados Unidos, “não é proposta de integração, mas uma política de anexação, e nosso país não será anexado”[44].

Entretanto, mais por conveniências políticas que por interesses comerciais, o Brasil seguiu com as negociações sobre a implantação da ALCA. O presidente Luis Inácio Lula da Silva manteve essa linha de política exterior, em que pese suas duras críticas à proposta dos Estados Unidos, durante a campanha eleitoral, mas tudo indica, como declarou, que defenderá, com mais firmeza, os interesses nacionais do Brasil. O presidente Lula ainda deu maior ênfase à consolidação e aperfeiçoamento do Mercosul, ao mesmo tempo em que tratou de desenvolver, agressivamente, os esforços na construção de alianças com os países vizinhos, mediante a concessão de linhas de crédito para exportações à Argentina, Venezuela e outros países vizinhos. Sua prioridade é formar uma união política, ancorada ao Mercosul, que até o fim de 2003 deve assinar um acordo bilateral com a Comunidade Andina das Nações (CAN), para a formação de uma zona de livre comércio. Essa unidade começa pela convergência, em uma perspectiva de integração, desses dois grandes grupos comerciais da região sul – o Mercosul e a CAN, com uma crescente aproximação da Guiana e do Suriname, isso se faz necessário para reforçar o poder de negociação não somente do Brasil, mas e, sobretudo, dos demais países da região, que têm ainda menor peso econômico e político, frente aos Estados Unidos, Canadá e México, que formam o   North America Free Trade Area (NAFTA).

João Augusto de Araújo Castro, embaixador do Brasil em  Washington, disse,  durante  a primeira metade dos anos 70, que o Brasil estava disposto a caminhar para uma relação especial com os Estados Unidos na medida exata em que os Estados Unidos desejam caminhar no sentido de uma “relação especial” com Brasil[45]. Esse direcionamento é ainda válido na política exterior do Brasil. Uma boa relação entre  o Brasil e os Estados Unidos convém não somente ao presidente Luiz Inácio Lula da Silva como ao presidente George W. Bush. Assim como a administração do presidente Richard Nixon (1969 – 1974)  percebeu que os Estados Unidos ficariam de mãos amarradas, excluindo de suas opções diplomáticas um país da magnitude da China, parece que a administração do presidente George W. Bush entendeu que não pode ignorar o Brasil, embora considere todas as divergências em suas relações com a América do Sul. A cooperação entre os dois países não é somente uma necessidade econômica, política ou diplomática. Antes de tudo, como destacou o embaixador Araújo Castro, é um dado cartográfico. O mapa do continente mostra a enorme dimensão territorial desses dois países,  com grandes contingentes populacionais e que necessitam manter laços estreitos, apesar das divergências. Em 1962, Kennedy mostrou o mapa da América do Sul aos jornalistas, ao adverti-los do erro de hostilizar o Brasil, quando o governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, nacionalizou a IT & T[46]. É necessário manter o sentido de proporção, disse, o que lhe importava era toda a nação brasileira, que era vital e que era uma chave, com a qual os Estados Unidos deviam ter as mais íntimas relações. Seu assessor, Arthur Schlesinger Jr.,assistente especial do presidente John Kennedy, observou que “assim como o futuro da democracia na África depende consideravelmente do exemplo da Ásia, o futuro da democracia na América Latina depende consideravelmente do exemplo do Brasill”[47]. Em 1971, Nixon declarou que o resto da América Latina iria aonde fosse o Brasil[48]. E, em 1976, o então secretario de Estado Henry Kissinger, ao ser questionado, no Congresso, se  estava elevando o  Brasil ao status de potência, por ter assinado um memorando informativo com o chanceler brasileiro Antonio Azeredo da Silveira, contestou: “O Brasil tem uma população de 100 milhões de habitantes, vastas fontes de recursos econômicos, um rápido índice de crescimento econômico. O Brasil está se tornando uma potência mundial e não necessita aprovação de ninguém, e é nossa obrigação na condução da política exterior trabalhar com as realidades que existem”[49].

Os americanos são muito pragmáticos. Se não conseguem evitar que a América do Sul se unifique, sob a liderança do Brasil, e adquira sua própria identidade, tendem a aceitar a realidade. O mesmo Kissinger escreveu que não existe razão para que os Estados Unidos façam oposição ao Mercosul, na medida em que funcione como parceiro da ALCA. A ALCA sem o Mercosul e, especialmente sem o Brasil, o maior mercado da América do Sul, é irrelevante para os norteamericanos. O Brasil representa o décimo terceiro destino das exportações dos Estados Unidos, que por sua vez é o principal mercado de exportação do Brasil, depois da União Européia. E depois do fracasso das políticas neoliberais aplicadas durante os anos 90 por governos democráticos, o que se percebe é que as políticas na região, atualmente, tendem para a esquerda, a favor de um Estado mais forte e intervencionista. Em tais circunstancias, os Estados Unidos necessitam manter ainda melhor relacionamento com o Brasil, apoiando o governo Lula em sua intenção de amenizar a pobreza brasileira, com o objetivo de evitar uma crise profunda, que acabaria com as perspectivas de recuperação de toda a região e afetaria, inclusive os Estados Unidos. O encontro de três horas entre os presidentes Bush e Lula, em 20 de junho de 2003, não foi meramente protocolar e rotineiro, como o demonstrou o fato de que os acompanhavam dez de seus ministros, para examinar e discutir os problemas, que afetam as relações entre os dois países, e fazer um balanço maduro de suas divergências e convergências, em busca de uma solução consensual. Mas existem profundas diferenças entre o Brasil e os Estados Unidos no trato comercial, difíceis de  resolver, porque não dependem da vontade do presidente Bush. As concessões feitas até agora pelos Estados Unidos relacionadas ao acesso ao mercado em igualdade de condições não são consideradas suficiente pelo governo brasileiro, que fala abertamente sobre a possibilidade de não participar do projeto da ALCA. De qualquer maneira, o encontro de 20 de junho, entre os presidentes Bush e Lula comprovou que um país para ser prestigiado pelos Estados Unidos não necessita manter “relações carnais”, renunciar a sua política externa, um dos atributos de sua soberania, como o fez a Argentina sob o governo de Carlos Menem.