A obra abordada nesta resenha é resultado de um trabalho de pesquisa empírica amparado pelo CNPQ que resultou na publicação de uma série de trabalhos conceituais em periódicos nacionais desde 1996 pelo cientista político Marcus André Melo, em parceria com outros autores brasileiros.

Melo, doutor em Ciência Política pela Universidade de Sussex na Inglaterra e professor visitante no MIT durante uma temporada,  é na atualidade um dos integrantes da chamada “nova geração de cientistas políticos” que mais vem destacando-se na análise das reformas pró-mercado (que ele denomina neste livro de contra-agenda formada ao longo dos anos 1990 em relação ao enfoque redistributivista e descentralizante da Nova República expresso na Constituição de 1988) e também de políticas públicas setoriais a partir da utilização de um instrumental analítico que inclui os “novos institucionalismos”.

Estes podem ser definidos como uma abordagem nas Ciências Sociais (muito confusa para alguns em função da multiplicidade de manifestações) que tem tornado-se hegemônica na Ciência Política nos países anglo-saxões. A sua utilidade reside na superação da tradicional dicotomia Estado x mercado e no deslocamento do eixo analítico para a estrutura de incentivos que produzem os resultados racionais do ponto de vista coletivo.Melo distingue para fins didáticos três grandes novos institucionalismos.

Um de caráter sociológico que critica os postulados da escolha racional (comportamento maximizador) com ênfase para a Sociologia Econômica, burocracia e organizações. Um segundo marcado pela social choice que caracteriza-se pelo individualismo metodológico e pela concentração em estudos legislativos. E um terceiro, denominado neoinstitucionalismo econômico, que a partir da teoria microeconômica compreende as instituições como contratos entre os atores envolvidos, incluindo custos de transação e perdas de relação.

No âmbito do NEPP - Núcleo de Estudos em Políticas Públicas instalado na UNICAMP – e junto com outros autores como Pedro Luiz Barros Silva, Nilson do Rosário Costa e Marta Arretche, Melo tem trazido parte da literatura internacional, com ênfase para autores anglófonos como Williamson, Tsebelis, Stepan, Shugart, Kauffman, Haggard e McCubbins que tratam da análise de política pública nas três fases de seu ciclo – formulação, implementação e avaliação – para apreciação da onda de reformas de orientação liberal e também de algumas políticas setoriais importantes na agenda pública nacional, tais como saúde, assistência social, previdência, educação, ambiental, reforma agrária, dentre outras.

Os trabalhos centram-se numa tentativa de aculturação destes instrumentais para identificar os “elos críticos de decisão” que conformam a implementação das políticas, a sua contextualização para as condicionantes institucionais de um regime democrático e federativo com as características do brasileiro, da reforma do Estado e de seu aparelho e construir um modelo de avaliação adaptado aos programas sociais no Brasil (contendo também um guia metodológico para os seus gerentes).

A partir de um acompanhamento sistemático das reformas tributária, previdenciária e administrativa pela imprensa, publicações dos partidos, do Congresso Nacional e entrevistas com parlamentares e outros atores influentes (burocratas, técnicos, sindicalistas, ministros), Melo utiliza as categorias principais do neoinstitucionalismo para compreender melhor o processo em curso.

Dos nove capítulos do livro, três são dedicados à apresentação da agenda da pesquisa (2, 3 e 4), que inclui sua formação para cada uma das áreas temáticas e o processo de reforma numa perspectiva comparada. Na revisão da literatura o autor destaca as diferenças entre as diversas abordagens, salientando a forte ambiguidade na definição do que sejam instituições (categoria central).

São elencados os autores que trabalham com a Public Choice e propõem a escolha constitucional (constitucional economics) e racional, além da mudança institucional. O argumento central desta problematização é que as constituições nos seus mais diversos aspectos – jurídico, político, institucional, econômico, sociológico – expressam o conjunto fundamental de regras (tanto procedimentais quanto substantivas) que regula os padrões de coordenação, cooperação e racionalidade da comunidade política.

Ao expor os dois principais argumentos sobre a fragmentação ou coesão no sistema político brasileiro que norteiam o debate atual e também as principais variáveis intrínsecas e áreas temáticas, Melo define o problema que orienta a pesquisa e formula cinco hipóteses para a tentar responder a ele.

O problema (embora não-enunciado) aborda as possibilidades de êxito das reformas market-friendly no quadro institucional brasileiro, ou seja, segundo ele, aquelas com menores chances de serem aprovadas são as que: 1 – Implicam na desconstitucionalização de dispositivos constitucionais; 2 – Apresentam multidimensionalidade e inseparabilidade de questões; 3 – Concentram custos e problemas intertemporais de credibilidade sem possibilidade de compensação das perdas; 4 – Apresentam muita incerteza e cujos atores são refratários ao risco; 5 – Trazem uma situação passada (legado de política) que restringe as alternativas.

Uma leitura atenta e fluente do texto revela com detalhes a dinâmica de interação dos atores (com os seus respectivos interesses e agendas para a reforma), as estratégias adotadas pelo Executivo na sequência de primeiro encaminhar e depois discutir ou vice-versa, o caráter errático das negociações e dos negociadores que tenderam a “desfigurar” ou manter as propostas na ótica de seus propositores, a sua tramitação legislativa, dentre outras nuances que capacitam os leitores à uma melhor compreensão do sistema político brasileiro contemporâneo.

Podemos afirmar que as conclusões não trazem nada de inédito para aqueles que acompanharam os processos em questão pela imprensa especializada, por outros trabalhos acadêmicos ou in loco. A sua principal contribuição está, sem dúvida, no refinamento analítico proporcionado, que amplia a capacidade de contextualização e ordenamento de algumas evidências empíricas.

No caso da reforma tributária, segundo Melo, os impactos das eventuais mudanças sobre as finanças públicas num contexto restritivo (fortalecendo um padrão incremental), seus benefícios difusos e o ônus concentrado, o tecnicismo da Receita Federal, as divergências quanto à forma da legislação, as perspectivas dos setores do empresariado (pequenos e médios, indústria, comércio, sistema financeiro) e a multidimensionalidade/inseparabilidade das questões expostos nas hipóteses condicionaram as idas e vindas e seu baixo desempenho.

Na reforma previdenciária, Melo aponta a estratégia de desconstitucionalização da seguridade social e fusão de três matérias importantes (servidores públicos, trabalhadores do setor privado que contribuem para o INSS e fundos de pensão) além da incapacidade política do Executivo em conduzi-la como os fatores determinantes para a lentidão – 46 meses de tramitação – e o afastamento das mudanças de caráter estrutural no segundo mandato do Presidente FHC (1999-2002), limitando-se ao que ele chama de terceiro turno da reforma, contendo a taxação de inativos e o “fator previdenciário” expostos no Capítulo 6.

No caso da reforma administrativa, Melo aponta que a sua principal diferença para com as demais foi a sua natureza “quase negociada”, descrito ao longo do Capítulo 7. As intensas discussões e negociações na arena parlamentar (de acordo com o autor a PEC enviada ao Congresso foi a 58º versão do projeto) e o uso de algumas prerrogativas regimentais que impõem a preferência do Executivo, além do apoio dos governadores no contexto da renegociação das dívidas estaduais e da votação da emenda da reeleição em 1996-1997, garantiram a aprovação da proposta do Executivo sem muitas perdas.

Podemos concluir afirmando que Marcus André Melo consegue em boa medida responder ao problema orientador da pesquisa, relacionado o equipamento institucional (processo) e às decisões tomadas a partir dele (produto), já que todas as hipóteses foram confirmadas e avançam na discussão sobre os aspectos dinâmicos e estáticos da governabilidade, cuja definição foge a esta resenha.

A leitura deste livro é, portanto, imprescindível para os pesquisadores e teóricos interessados em desenvolver pesquisas neste tema, dado o seu rigor metodológico e sua base teórica ampliada, que inclui autores nacionais e internacionais e sinaliza para uma série de linhas de investigação. Alguns tópicos propostos por Melo na conclusão a exemplo dos poderes de agenda do Executivo e sua taxa de aprovação de matérias no Legislativo, bem como a extensão das negociações pré-tramitação congressual como variáveis intrínsecas ao processo decisório podem fundamentar novos estudos.

Uma recomendação especial para leitura desta obra também deve ser feita para os novos policymakers federais, dotados de legitimidade e estratégias renovadas, no sentido de identificar os erros cometidos pela equipe anterior e dinamizar a agenda inconclusa das reformas (judiciário, trabalhista, política), assumida com ênfase pelo novo Presidente no seu discurso inaugural.