Gobernabilidade en el escenario de la racionalionalidade económica de la globalizaçión

 

Un reino necesita armas, alimentos y confianza del pueblo en las autoridades. En un caso extremo puede prescindir de las armas y los alimentos, pero no de la confianza, porque si se pierde, se pierde el reino. (Filósofo Chino)

Allí donde la ley está sometida a los gobernantes y carece de autoridad, yo veo la pronta ruina de la ciudad; en cambio, donde la ley es señora de los gobernantes y los gobernantes son sus esclavos, yo veo la salvación de la comunidad y de la acumulación sobre ella de todos los bienes que los dioses suelen conceder a los pueblos. (Platón)

 

Resúmen (Abstract) El propósito de este trabajo es analizar y contribuir al debate de la gobernabilidad "perce" y a las diferentes formas institucionales de gobernabilidad transnacionales que co-existen con los procesos de globalización, como una agenda de investigación para determinar el impacto que tienen en las esferas políticas, económico - financieras, sociales, etc. Este análisis es el prerrequisito  para el diseño de estrategias que permitan el restablecimiento de la gobernabilidad de una sociedad con una fuerte tendencia a la globalización. A pesar de que pueda ser considerado como un análisis monocausal, sin embargo enfatizamos el carácter multicausal del fenómeno. El eje central de este análisis es la determinación de los cambios en la función de la gobernabilidad de la sociedad, tradicionalmente encomendada a los Estados-nación, como resultado de la revolución tecnológica de la información y de los acelerados procesos de globalización económica. Como en toda revolución, los cambios tecnológicos en una economía competitiva son turbulentos y no pueden gradualizarse. La gobernabilidad surgida del Estado-nación está siendo fuertemente cuestionada por la acción de las denominadas  fuerzas libres del mercado, las cuales están requiriendo para su propio desarrollo, la trasferencia de esta gobernabilidad prioritariamente hacia los actores que surgen de la racionalidad del mercado. Las dos grandes tendencias de esta transferencia de gobernabilidad apuntan, por un lado a nivel macro, hacia la formación de un modelo supranacional, mientras que por otro lado también se realizan transferencencias de la gobernabilidad hacia los actores privados e individuales que giran en torno de la racionalidad del mercado, tales como las organizaciones, empresas, y en menor grado en los individuos, etc. Recientemente, la gobernabilidad se está convirtiendo en  titularidad global implementada a través de decisiones y medidas colectivas que son delimitadas bajo esquemas de derecho internacional por instituciones que responden a intereses de la globalización. Bajo este esquema globalizador, la gobernabilidad democrática que implica procesos democráticos, la legitimidad y la regla de ley, se logran a través de los procesos de desarrollo económico y social de los pueblos. Sin embargo, dadas las dos tendencias anteriores, la gobernabilidad global de la sociedad está recayendo en las grandes empresas con intereses transnacionales y multinacionales. El desafío para una mejor gobernabilidad bajo un marco globalizador se centra en un sistema que logre el desarrollo integral del ser humano mediante la armonización de las metas macroeconómicas de crecimiento y de igualdad social. La conclusión de este análisis es que las funciones del Estado-nación, las del mercado y la sociedad son complementarias  y ninguno de estos tres puede rebasar sus ámbitos de acción para fundamentar una gobernabilidad en la cual todos los actores quepan. Queda como propuesta la construcción de los equilibrios institucionales que garanticen la gobernabilidad de la sociedad en un ambiente de globalización, así como los equilibrios entre las políticas nacionales y las aspiraciones de una ciudadanía mundial extensiva que busca los beneficios de la globalización.

Los sistemas económico-políticos nacionalistas que transitaron al modelo neoliberal han visto disminuida su gobernabilidad. La globalización representa un gran reto para la gobernabilidad, sujeta a dos condiciones contrastantes: la localización de los lugares y la virtualización del espacio económico, los cuales son fines opuestos en sí mismos y  no alcanzan a ser capturados en la dualidad nacional-global convencional. La deslocalización de las empresas tiene como premisa la búsqueda de mano de obra abundante y barata para la operación de procesos automatizados que de otra forma reducen los costos de producción. Los instrumentos económicos del libre mercado global rechazan los sistemas de gobernabilidad existentes de los Estados nacionales, ni tampoco acepta otros sistemas de control social, que no sea el control democrático el cual es siempre problemático en cualquier nivel de gobierno.

El surgimiento de las preocupaciones por la gobernabilidad, sostiene Ziccardi (1995), en el pensamiento conservador fue el resultado de las tensiones y la deslegitimación de las democracias de la posguerra y la inestabilidad y el desorden de las instituciones económicas. Sobre la base de las instituciones del desarrollo nacional de la posguerra, se construyeron las nuevas instituciones de la era de la globalidad económica. El capitalismo globalizador que desestabiliza las economías nacionales pone en peligro la gobernabilidad de las sociedades democráticas liberales y elimina la política como actividad social humana. Este tipo de neocapitalismo está provocando muchas tensiones en la sociedad actual. Por medio de la legitimidad se validan las decisiones institucionales y se refuerza la gobernabilidad.  Pero ni la legitimidad ni la obediencia con carácter duradero son garantizadas por la misma democracia liberal.

La transición de un sistema económico, político y social centrado en un modelo de Estados-nación a un nuevo modelo de globalización económica centrado más en las organizaciones e instituciones supranacionales,  tiene serias consecuencias en la calidad de la gobernabilidad global (global governance) de la sociedad. El término governance es usado tanto en el sector público como en el privado,  para caracterizar los arreglos organizacionales tanto locales como globales, ya sea que se refiera a las estructuras organizaciones, procesos administrativos, filosofías administrativas, o a cualquier forma combinada de estructura y juicio administrativos de los mercados financieros globales o de instituciones de educación. Feldman (2001) reconoce que governance es la estructura que une instituciones y actores que potencian la sinergia de las instituciones.

En sí, los conceptos de governance y gobernabilidad, están relacionados con la noción de instituciones. Pero governance y gobernabilidad “no son términos equivalentes” y reconocerlo, de acuerdo a Feldman (2001) abre la puerta para indagar empíricamente tanto en qué medida, como de qué manera, “estructuras” de governance, de morfología, modalidad de funcionamiento y calidad determinadas, brindan a los diferentes actores  un marco adecuado para coordinar acciones destinadas a la solución de (qué) problemas y/o de conflictos así como para la realización de (cuáles) objetivos, y con qué consecuencias.”

La governance contribuye a la gobernability en su concepto más amplio. Las investigaciones empíricas de la governance involucran la selección de una configuración de gobernabilidad particular y de una unidad de análisis. En  los trabajos de investigación empíricos sobre la gobernabilidad, se pueden identificar las relaciones centrales y los factores involucrados dentro de un marco de referencia institucional.

Una teoría o modelo de gobernabilidad puede implicar un aspecto particular de un proceso, la relación entre diferentes actores o entidades o más ampliamente de desempeño, cualquier subconjunto de reglas, leyes o prácticas que reflejan solamente una parte del marco de referencia de un programa público de gobernabilidad (Lynn, Heinrich and Hill, 2000). Por lo tanto, la gobernabilidad implica estructuras y procesos que guían la actividad administrativa. Crean restricciones y controles que confieren y permiten autonomía y discreción a los actores administrativos. Todo esto para dar cumplimiento a los propósitos de las coaliciones establecidas.

Sin embargo, las instituciones centradas en el Estado-nación siguen teniendo una función importante en la gobernabilidad de los procesos sociales y en establecimiento de metas de desarrollo social y crecimiento económico de los países y las transnacionales se siguen comportando como actores que extienden sus actividades desde un Estado-nación. Las instituciones deben ser el resultado de acuerdos y arreglos institucionales, así como negociaciones a largo plazo entre los diferentes agentes económicos. Las instituciones mismas tienen que fortalecer y al mismo tiempo nutrirse de los valores sociales, como la democracia, la participación ciudadana, etc.

Contrariamente a lo que algunos analistas sostienen, a pesar de los fuertes embates de los procesos de globalización, el Estado-nación sigue igual de fuerte en las economías avanzadas sobretodo. A pesar de esto, los procesos de globalización plantean como reto a la gobernabilidad, el diseño y la implementación de la política económica, pero no pueden exigir su cumplimiento a los demás actores, como por ejemplo, el mercado, sobre todo en preocupaciones relacionadas con el medio ambiente.

En la transición a una economía de mercado, existen dos  posiciones teóricas. Una que se orienta por una transición gradual al mercado, enfatiza la importancia de la estructura institucional centrada en el mercado con fundamentos que van desde la regla de la ley para exigir los cumplimientos de contratos hasta mecanismos que regulan el sistema financiero. Enfatizan la importancia de impulsar la competencia más que la privatización de las empresas públicas propiedad del Estado (EPEs) La otra que sostiene una fe ciega en el mercado, la que consideran como una doctrina universal y establecen las condiciones requeridas para trabajar efectivamente, argumentando que entre más fuerte sea la medicina, más rápida es el restablecimiento..

Esto, en cierto sentido es dependiente de lo que Archibugi, Held y Kohler (1998) llaman una “democracia cosmopolita” construida por instituciones de diferentes niveles de la política internacional.  El supuesto principal es que tiene que haber una coordinación efectiva de la política internacional, para no permitir que las acciones de los gobiernos reviertan los procesos de globalización. Estas instituciones que son creadas a niveles internacionales deben dar oportunidades de acceso y mediación a una ciudadanía más cosmopolita en los procesos económicos, sociales, políticos, etc., por sobre una ciudadanía construida sobre la base soberana de un Estado-nación y que rebasan as fronteras espaciales de los Estados-nación.

El proyecto de ciudadanía del Estado-nación incorporó una ideología capitalista múltiple de clases que logró aglutinar y cohesionar en una identidad nacional, no exenta de ciertos conflictos, pero que sirvió de base para un proyecto de desarrollo económico. Esta ideología capitalista se ha consolidado más debido a aspectos sociales que a situaciones económicas que son el reflejo de un conservadurismo.

La nueva gobernabilidad global requiere de la institucionalización de las voluntades políticas transnacionales, hasta cierto punto difícil de lograr, porque la formulación e interpretación de las políticas es un fenómeno que se ha pluralizado y se ha vuelto sumamente complejo. Cualquier patrón de gobernabilidad global para que sea sustentable requiere formalizar e institucionalizar los canales de comunicación y contacto entre las organizaciones internacionales y las organizaciones e individuos que forman la denominada sociedad civil.

En un mundo democrático, el cuestionamiento serio de la gobernabilidad global tiene que ser “quienes son la gente” cuando existe muy poco sentido de identidad de la comunidad y el Estado-nación es la base de la organización del sistema político mundial, por demás desigual para cada uno de ellos. No obstante, bajo un régimen de instituciones internacionales que no se ajustan a los criterios de la democracia, la calidad de la gobernabilidad resulta ser no solamente irrelevante sino hasta contradictoria.

La calidad de esa gobernabilidad en una sociedad es esencial para determinar el incremento de los indicadores de la calidad del desarrollo humano, económico, social, político y cultural de los pueblos. El desarrollo humano es resultado del impacto positivo de las libertades implicadas en la gobernabilidad democrática. La gobernabilidad Existe una relación directa entre la calidad de la gobernabilidad y el crecimiento económico y el desarrollo social. El desarrollo humano es el fin y el crecimiento económico es el medio. No obstante, el sistema económico actual confunde e invierte la relación, dando más importancia al desarrollo económico como un fin y al desarrollo humano como el medio, situación que resulta en costos de sufrimiento humano y denigración cultural. Una sociedad es más humana o desarrollada cuando sus miembros tienen las posibilidades de adquirir las competencias y habilidades para ser más en vez de tener más. Por eso, es imprescindible que los ciudadanos de los países desarrollados reconozcan que para la defensa de sus propios intereses como consumidores, trabajadores, etc, tienen que ayudar a los ciudadanos de los países menos desarrollados.

La gobernabilidad, del latín guvernaculum que significa timonel que “da rumbo y estabilidad a la nave, hace referencia a “la necesidad de que haya una ruta confiable y un equilibrio entre las partes componentes del conglomerado civil para evitar que la  conflictividad destructiva surja entre ellas”, de acuerdo a Fernández Santillán, (1997).  La gobernabilidad es definida como “el grado en que las relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas” de acuerdo a Coppedge (1997)     La gobernabilidad se refiere al acto de gobernar en un sentido amplio, lo cual requiere de capacidades para coordinar las conductas de los diferentes actores y agentes que deciden sobre diferentes cursos de acción.. Es el resultado emergente de las interacciones privadas y públicas.

La gobernabilidad se refiere a la habilidad de la sociedad para gobernarse a sí misma, por y a través de su propia gente, incluyendo el gobierno electo. La gobernabilidad orienta los esfuerzos de la sociedad como un todo mediante procesos de formulación e implementación de políticas y toma de decisiones,  elección de alternativas  y asumir las responsabilidades compartidas por los resultados. Sólo que las elecciones de los agentes y su posible comportamiento son inciertos. La gobernabilidad  puede entenderse como la capacidad de gobernar en un sentido amplio, lo cual implica también el concepto de governance desarrollado por los organismos internacionales (Ziccardi 1995).

Gobernabilidad y governance puede ser conceptos equiparables (Feldman, 2001) que dan la oportunidad para estudiar la relación que existe entre una “estructura de governance” y las bases institucionales de la gobernabilidad. Así, “el concepto de governance sirve como paraguas conceptual para referirse a las diversas instancias de “gobierno” (entendido como un sentido amplio) público y privado que existen en una sociedad, así como para analizar las consecuencias derivadas de la coexistencia de distintas redes locales de governing institutions de distinto grado de sofisticación y desarrollo institucional (incluyendo pero no reduciendo éstas a la de la esfera política).”

Governance  es conceptualizada  como "la capacidad de gobernar, evaluada con base en indicadores como las condiciones de eficiencia, honestidad, transparencia, accountability, responsabilidad e información con que debe operar la administración pública para mejorar su actuación...". El Consejo Británico de Governance define governance como el proceso cuyos elementos en la sociedad otorgan poder y autoridad, influencia y establecen políticas y decisiones relacionadas con la vida pública y el desarrollo económico y social. El desarrollo económico y social de un pueblo es en parte resultado de una buena gobernabilidad que incorpora principios de participación democrática, la institucionalización legítima del poder y  el ejercicio de la ley. Governance es una noción más amplia que gobierno. Governance involucra interacción entre estas instituciones formales y aquéllas de la sociedad (Marshall, Wray, Epstein y Grifel, 1999)

En el campo de las políticas públicas, el término governance se define como los regímenes legales, las reglas administrativas, la reglamentación judicial, y prácticas que constriñen, prescriben y posibilitan la actividad gubernamental, en donde tales actividades son ampliamente definidas como la producción y entrega de bienes y servicios públicamente proveídos. En sentido más amplio, el estudio de la governance concierne la relación existente entre governance tal como es definida y el desempeño gubernamental (Lynn, Heinrich and Hill, 2000).  En una teoría de la gobernabilidad en la administración pública, se identifican categorías de variables con fundamento en la economía política, análisis de redes, modelos sistémicos, etc.

Dentro del amplio espectro de la gobernabilidad, la administración pública implica las acciones discrecionales de los actores en funciones administrativas sujetas a la autoridad formal. Los enfoques gerenciales de la administración pública se centraban en el logro de la efectividad expresada en maximización de utilidades, por lo que la reforma debe orientarse a despolitizar los procesos administrativos mediante la profesionalización e incorporación del principio de “responsividad” a las exigencias de la ciudadanía. La administración moderna se ejercita en cualquier parte sobre la base de un conjunto universal de valores que reflejan las necesidades y expectativas de los gobernados con respecto a aquellos que son los responsables por la conducta de los asuntos públicos.

La necesidad administrativa surge con tres  condiciones: cuando una coalición explícitamente delega las acciones a agencias ejecutoras, cuando el mandato es ambiguo y se da la oportunidad a los administradores para actuar, y cuando se da cumplimiento a los objetivos administrativos o legislativos que requieren de juicio en la interpretación y la exigencia del cumplimiento de regulaciones a casos específicos. Muchas de las actividades económicas, sociales y políticas son hechas por coaliciones o grupos de individuos en esfuerzos de cooperación y conflicto entre las partes involucradas.

Lynn, Heinrich and Hill, (2000) identifican dos acercamientos paradigmáticos a la administración pública identificados dentro de lo que denominan la lógica de la gobernabilidad. Los administradores públicos pueden optimizar los resultados dentro de un sistema dado de autoridad formal, con un énfasis en los roles administrativos y en elementos de la psicología, la táctica y en el manejo político de los asuntos administrativos. El segundo acercamiento de la administración publica se enfoca a los participantes proactivos involucrados en política de coaliciones, como representantes de ejecutivos electos y de agencias, o como actores que buscan la obtención de metas para su propio provecho. La administración está perdiendo de vista sus propios objetivos. Tal parece que existe para sus propios propósitos y con frecuencia parece ser el fin en sí mismo para aquellos que desean entrar.

Este último enfoque amplía la administración pública al campo de la gobernabilidad para incluir el diseño de arreglos y al control administrativo de la burocracia, entendida como un sistema de organización racional-legal en la concepción weberiana y no en el concepto de burocracia maquinal de Mintzberg En la concepción weberiana la burocracia se somete a normas internas y externas que limitan la arbitrariedad de sus decisiones y garantizan la previsión de los resultados de su gestión. Según Prats (2001), la racionalidad burócrata está limitada en su capacidad por la imposibilidad de monitorear el “empleo público moderno”, la durabilidad del cumplimiento de compromisos legislativos (commitment) o regulaciones y el monitoreo de la delegación de poderes (agencia) de los políticos a los burócratas.

El control administrativo es generalmente ejercitado por oficiales senior en sus subordinados. Pude ser autónomo o control de carácter judicial. Cualquiera que sea el tipo de control,  está relacionado con las obligaciones de los oficiales administrativos que se relacionan con tal ética, porque no todas las obligaciones de los oficiales caen dentro de este campo.Es en este sentido que la gobernabilidad es el resultado de negociaciones y arreglos institucionales que requieren la existencia de instituciones capaces de procesar dichos acuerdos entre los diferentes agentes económicos y los actores políticos. Las instituciones necesitan desarrollar capacidades para “gobernar” los comportamientos de los diferentes agentes y actores económicos quienes deben aceptar los arreglos institucionales en los que actúan. Las instituciones mismas tienen que fortalecer y al mismo tiempo nutrirse de los valores sociales, como la democracia, la participación ciudadana, etc., hasta alcanzar niveles de virtudes cívicas. 

En este contexto de economía ultraliberal que domina el mundo, la administración pública sufre de disolución moral la cual parece iniciar con los líderes políticos. Es también en este sentido que la administración pública no ha sobrevivido de la crisis moral que marca el final del milenio.  Por lo tanto, la crisis moral necesariamente implica cierta restricción ética similar a cuando la tierra en que está enraizada una planta es pobre y carece de elementos para desarrollarse.   

Así, las instituciones eficientes y eficaces son el resultado de negociaciones entre los diferentes actores políticos y de arreglos institucionales entre los diferentes agentes económicos.  Los valores no pueden ser independientes del contexto cultural que los produce. Esta es la razón del por qué otras plataformas para la construcción de una ética administrativa es el mismo contexto de cada país. El problema de la restauración de la ética administrativa no puede ser en los mismos términos en diferentes contextos culturales.

Esto implica recibir una ética administrativa empujada por una crisis moral y repensar el profesionalismo en tal forma que  la administración esté a tono con el cambio económico y social y las demandas cambiantes de una población desorientada algunas veces en este período de la globalidad, y por lo tanto en una transición simultáneamente económica, política, social y cultural en la mayor parte de los países del mundo. La ética administrativa tiene sus raíces en una crisis moral, la cual está influida por las culturas específicas de la sociedad en cuestión. La reestructuración de la ética administrativa puede ser exitosa solamente si la exaltación de tales valores se acompaña con la reafirmación del principio de responsabilidad. La responsabilidad es el corolario lógico de la autoridad ejercitada por los oficiales de la administración.

En los regímenes de gobernabilidad del sector público, la necesidad de administrar surge de la formación de coaliciones que implícita o explícitamente delegan responsabilidades a las agencias, a administradores de programas o a burócratas de  nivel inferior. Dentro de este marco referencial de la gobernabilidad se pueden explorar los determinantes de las políticas y los impactos de los programas sin que se limiten por la dicotomía en los análisis de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (botton-up) de los resultados del desempeño. Sin embargo,  las instituciones locales y nacionales (el mercado, redes, etc.) necesitan de la dirección que provee la gobernabilidad para implementar las políticas y acciones  necesarias.

Governance es la capacidad que tienen los gobiernos para dirigir, guiar e influir los procesos económicos, sociales y políticos. Peters (1998) lo entiende como un concepto que implica conducir o emplear mecanismos orientados a proveer a la sociedad de una dirección coherente. En este concepto se asume que se requiere una dirección central coherente. Aún todavía, la gobernabilidad trasciende el mero papel del gobierno solo y desde arriba, para tratar de orientarse hacia el cuestionamiento de las funciones del Estado.

La governance implica una configuración que confronta distintos elementos pero que se encuentran íntimamente interrelacionados,  entre los que hay que señalar, la naturaleza configuracional de la governance, los intereses políticos que influyen la acción, y la autoridad formal e informal. Es inherentemente política porque involucra procesos de negociación y de compromisos donde siempre hay ganadores y perdedores, se distribuyen recursos y responsabilidades  para las funciones y operaciones dentro y entre las dependencias y organizaciones de los sectores privados y públicos y la governance se complementa con estructuras formales e informales, ejercicios informales de juicios por los actores involucrados en la formulación e implementación de las políticas  (Lynn, Hinrich and Hill, 2000) Peters identifica como proposiciones para los actores de governance, los siguientes:

q       El debate sobre la governance carece de historia.

q       La governance se refiere al establecimiento de fines (setting goals)

q       Se refiere a la resolución de conflictos

q       No implica juegos de suma cero

q       Es un proceso ajustable

q       Es una actividad diferenciada

q       Requiere responsabilidad pública, rendición de cuentas (public accountability)

El mejoramiento y el fortalecimiento de governance implican la transparencia y la rendición de cuentas en la administración de los recursos privados y públicos, a través del apoyo de un medio ambiente económico liberal y estable. Los requisitos básicos para la buena gobernabilidad son la rendición de cuentas y la responsabilidad (accountability) en el uso de los presupuestos públicos y en la trasferencia de poderes para la toma de decisiones públicas a aquellos que son los más afectados por tales decisiones. Los defensores del modelo económico neoliberal sostienen que la eliminación de las restricciones políticamente impuestas al desarrollo y mejoras en la transparencia y rendición de cuentas, se mejorará la gobernabilidad. No obstante, el ejercicio de una buena gobernabilidad no implica necesariamente que la sociedad civil y los gobiernos locales tomen las funciones legítimas del gobierno central.

La ausencia de governance provoca el atrofio de las economías y la escisión de las sociedades. Cuando la corrupción, el fraude y el soborno son rampantes en un país no es posible que se dé un desarrollo sostenido, por lo que se requiere de reformas institucionales que bajo un marco conceptual orienten las acciones precisas en la implementación de una agenda política. Sin embargo, en los casos de cambio rápido aparente en el nivel de corrupción del país, puede llevar a una falsa impresión de las oportunidades de la reforma. En este sentido, el diseño de instituciones es necesario para reducir la corrupción influenciada por la estructura institucional existente. La ley no soluciona los conflictos de intereses cuando existen altos niveles de corrupción.

Este concepto de governance o de gobernabilidad corporativa es promovido en todos los países a través de la fórmula del Banco Mundial. El Fondo Monetario Internacional también coloca en una alta prioridad los aspectos económicos de la governance. Esta fórmula es para los inversionistas a escala mundial, incluyendo para las instituciones financieras y  los grandes fondos de pensiones, con sanciones para dar cumplimiento a las líneas de acción de  gobernabilidad para que se puedan hacer inversiones y prestamos en un país.

Además, la gobernabilidad implica también "Todo lo que surge del campo de las relaciones sociales, del ejercicio de la democracia, de las formas de participación y representación social y de la legitimidad que deben generar las acciones gubernamentales". De acuerdo con la etimología de democracia, ésta se relaciona con el papel de los individuos y su gobernabilidad. Democracia es el gobierno efectuado por oficiales que rinden cuentas a la mayoría de sus electores, pero que, además, buscan la protección para las minorías y los individuos. De acuerdo con Schumpeter (1962), el método democrático es el arreglo institucional para arribar a las decisiones políticas en los cuáles los individuos adquieren el poder de decidir por medios de una estructura competitiva para el voto de la gente.

Si la meta es lograr una perfecta representación, entonces se requiere un gran número de partidos políticos que la posibiliten, pero si la meta es lograr la gobernabilidad, entonces un partido es suficiente. La institucionalización de los partidos políticos es un elemento esencial para lograr una gestión política eficiente de la gobernabilidad democrática, cuya calidad se vincula a los arreglos institucionales.  La existencia de muchos partidos políticos posibilita un sistema democrático competitivo, pero no tantos que resulte difícil y complicado el sistema de gobernabilidad política. Por lo tanto, la fragmentación política (Coppedge, 2000) debilita los sistemas de gobernabilidad, mientras que una polarización de las posiciones ideológicas de los partidos proporciona mayores posibilidades para realizar elecciones significativas, medibles en función de la dispersión del voto.

La gobernabilidad puede ser de naturaleza económica, política y administrativa. La gobernabilidad se apoya en los procesos de toma de decisiones que afectan la economía, la política y la implementación de políticas (PNUD, 1997). Esta gobernabilidad está siendo desafiada por las formas de pensar y de hacer la política. Pero la política, como una actividad humana de lo social, al igual que el Estado-nación, también está en crisis. La liquidación paulatina de la política como actividad humana fue anunciada como la “muerte de la política” por Marx en su libro Miseria de la filosofía. Esta muerte paulatina de la política se manifiesta en el descrédito de los partidos, los políticos, y en general todas las instituciones políticas.

Una nueva fase de recomposición de lo político implica el rediseño,  readaptación y creación de nuevas formas y métodos de acción de los desacreditados políticos, partidos, organizaciones, movimientos, etc. Un enfoque en la virtud cívica conduce a la preocupación por el diseño y la reinvención de las instituciones políticas y un acercamiento a los valore sociales, enfatiza el mantenimiento de las instituciones sociales dentro de las cuales  se nutren los valores sociales (Pal, 1996). El adecuado funcionamiento de un sistema social en la que los individuos puedan desarrollar sus capacidades y sus libertades, depende de su entorno institucional.

La gobernabilidad es un elemento imprescindible para un crecimiento económico sostenido y un desarrollo social. Sin embargo, la inestabilidad es congénita a la democracia liberal como consecuencia  de que ofrece más expectativas y perspectivas que soluciones y por lo tanto los procesos de democratización son inherentemente inestables e inciertos. Se discute sobre lo adecuado de las estructuras institucionales  para la democracia liberal. Smith (1999) sostiene que “por definición, la democratización implica inestabilidad, la cual seguirá agudizándose por la progresiva pluralización de las fuerzas políticas”.  Las masivas olas de democratización desde la mitad de los setenta han preocupado a los institucionalistas clásicos con dos asuntos básicos para su constitución y construcción y el entendimiento de las condiciones de estabilidad democrática: el debate en las ventajas y desventajas de los sistemas parlamentario y presidencialista y cómo mezclar sus características institucionales de tal forma que eviten los efectos institucionales disfuncionales de los tipos “puros” (Kaiser, 1997).

Un ambiente de inestabilidad política reduce la gobernabilidad pero la reducción del crecimiento económico es altamente controversial (Brunneti, Kisunko y Weder, 1998). No obstante, un estudio de Rodrik (1999) concluye que los países que tienen conflictos sociales debido a que carecen de consenso social y tienen instituciones débiles, sufren de un impacto negativo en su crecimiento, fundamentalmente por los términos de las pérdidas comerciales. La debilidad institucional afecta negativamente el potencial del crecimiento económico y del desarrollo social. La misma debilidad institucional  es un obstáculo para el desarrollo y la reforma de las instituciones. Incluso, algunos países sin conflictos sociales tuvieron una declinación significativa en su crecimiento.

Las medidas de inestabilidad política, en estas situaciones, son más consistentes que otras medidas políticas o de derechos civiles. La inestabilidad y la incertidumbre de un proceso democrático puede paralizar y en muchos de los casos revertir los avances logrados en el crecimiento económico y el desarrollo sociopolítico de los pueblos. El efecto indirecto positivo de la democracia por sobre el crecimiento es a través de sus impactos en las probabilidades en los dos tipos de cambio político,  cambio de régimen y cambio de gobierno constitucional de un partido en el gobierno a otro. Estos cambios políticos tienen efectos significantes y opuestos sobre el crecimiento. El crecimiento tiene un efecto negativo e el cambio de régimen y un efecto positivo en la probabilidad de que el partido gobernante permanezca en el poder. A largo plazo, el crecimiento económico tiende a tener un efecto positivo sobre la democracia (Feng, 1997). Un cambio normal mayor en el gobierno tiene un efecto positivo en el gobierno en el crecimiento. La democracia tiene un impacto positivo en un cambio normal mayor de gobierno y un impacto negativo en un cambio de régimen.

Para contrarrestar y limitar los alcances de la inestabilidad, una economía de mercado y una sociedad democrática requieren de mecanismos de gobernabilidad que sean compatibles para la conducción de los actores políticos, sociales e instituciones del Estado en el uso más eficiente de los recursos y en la atención de las demandas sociales. Por ello, la gobernabilidad es el resultado de negociaciones y arreglos institucionales que requieren de instituciones capaces de procesar los acuerdos entre los diferentes agentes económicos y actores políticos.  Los mecanismos de gobernabilidad funcionan correctamente en un sistema democrático en donde los insumos del sistema político actúan articuladamente, tales como la actividad popular, los medios de comunicación social, los partidos políticos, las elecciones, cabildeo de grupos de interés plurales. Estos mecanismos de gobernabilidad o de control político son el resultado de la concentración del poder y se expresan en proyectos de ingeniería social propuestos por los organismos supranacionales.

La gobernabilidad democrática es conceptualizada  por Lechner (1995) como "las capacidades de las instituciones y procedimientos democráticos para conducir eficazmente los procesos sociales, capacidad que hace de la democracia un mecanismo de conducción política". La esfera de la gobernabilidad democrática se refiere, de acuerdo con Costafreda (2000), al conjunto de reglas del juego que determina las coordenadas para la acción colectiva en una sociedad. El respeto por las reglas del juego establecidas en las instituciones, constituye el punto central de las democracias. El carácter democrático de la gobernabilidad requiere de instituciones que procesen los requerimientos del sistema democrático, pero en principio pueden existir sistemas de gobernabilidad no democráticos y democracias que sean capaces de ser gobernadas, es decir, ingobernables. Entonces el desafío es lograr una economía de mercado con estabilidad política y social con un fuerte sustento en arreglos institucionales democráticos entre los Estado-nación y las organizaciones internacionales.

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JOSÉ GPE. VARGAS HERNÁNDEZ